“기초생활보장법, 부양의무 가족 법위부터 풀자” > 기획 연재

그동안 장애우의 사회통합을 가로막는 법 ․ 제도의 개선이 어느 정도 이루어졌다고 해도 구체적인 삶의 문제에 접근해 들어가 보았을 때 안정적으로 취업을 보장받을 수 없는 대다수 장애우들은 결국 기본적 소득을 확보하지 못해 여전히 고통스럽게 살아가고 있다. 이러한 가운데 수당이나 공공부조와 같은 보조적 수단 외에 연금의 형태로 기초적인 소득보장을 국가가 책임져야 한다는 전제 아래 연금제도 도입과 관련된 논의가 본격적으로 시작됐다. 과연 내년 10월 시행이 예정된 기초생활보장법은 그 대안이 될 수 있을 것인지, 현단계에서 연금의 의미는 무엇이고 과연 어떤 방안으로 제도적 도입을 실현할 수 있을지 전문가들이 좌담을 통해 점검해 보았다.

사회 김정열(월간 함께 걸음 편집주간)
토론자 김형식(연구소 복지위원장 ․ 중앙대 아동복지학과 교수)
           김미곤(한국보건사회연구원 책임연구원)
           정일교(연구소 복지위원회 위원 ․ f중아대 사회복지학과 강사)

연재순서
1. 일본의 장애연금제도
2. 호주의 연금제도
3. 영국의 각종 소득보장제도
▶ 4. 국내 현실 및 도입을 위한 제논의

  사회 그동안 함께걸음에서는 지면을 통해서 선진 외국의 연금제도와 소득보장제도를 소개하는 동시에 연구소 산하 복지위원회에서는 연금제도의 필요성과 국내도입 가능성 논의를 진행해 왔습니다. 그리고 이번에는 그 동안 연재되고 논의 됐던 연금 문제를 총괄적으로 정리하기 위해 이번 좌담을 마련하게 됐습니다. 그러면 먼저 연구소 복지위원회 위원장이신 김형식 교수님께서 장애우 소득보장제도의 전반적인 현실에 대해서 설명해 주실까요.

  김형식 군내에서 장애우 소득보장의 실제는 어떤가를 놓고 볼 때 소득보장제도가 사실상 없다고 말할 수 있을 것 같은데요. 아직까지 정부에서 소득보장이란 것을 과감하게 시행하지 못했기 때문에 무엇을 기준으로 해서 소득보장을 할 것이냐 하는 문제, 무엇이 빈곤이냐 하는 최저빈곤선의 설정 등의 면에서도 기초적인 준비조차 안돼 있는 것이 사실이죠.
 
  김미곤 저도 장애우에 대한 소득보장제도가 없다는 점에서는 근본적으로 인식을 같이 하고 있습니다. 현재 장애수당이 있지만 원래 수당은 기여도 하지 않고 자산조차 없이 지급받는 것이 수당인데 현행 제도처럼 자산조사를 해서 수급대상에 소득의 제한을 둔다는 것은 말이 안되는 것이기 때문에 이것은 수당으로 볼 수도 없죠. 그런데 금년에 기생법을 논의하면서 사실은 지역별, 가구구모별, 가구유형별 최저생계비를 산출하는 것으로 출발점을 잡았었습니다. 논의의 과정 속에서 가구 유형별까지 고려한다는 것은 아직 시기상조라는 지적이 있어 본격적인 반영은 못했지만 법정신에는 가구유형별 차이를 인정한다는 취지가 그대로 살아있거든요. 앞으로 그것이 받아들여진다면 장애등급별, 장애유형별 추가비용이 구해질 수 있을 것이고 정책도 그런 방향에서 만들어질 것이라고 봅니다. 사실 장애우의 관점에서 본다면 현재 소득을 얼마나 갖고 있느냐 하는 것은 별개의 문제거든요.

 노령연금은 이름뿐인 연금제도

  사회 이제 논의를 다시 처음부터 짚어나가 볼까요. 연금이 주는 현재의 의미는 어떤 것이 있겠습니까.

  정일교 연금이 갖는 기본적인 의미라는 것이 현실적으로 장애우들이 버스나 지하철을 타기 어려워서 택시를 탈 수밖에 없을 경우등에서 생기는 추가비용을 고려하는 최저생활의 보장이라는 측면과 함께 ‘자립생활의 확보’라는 점도 중시해야 하지 않을까 생각합니다. 미국에서 장애우들이 자립생활운동을 통해서 자기결정의 선택이라든지 결정권 행사에 따르는 개호등에 드는 기본적인 비용의 보장을 요구하는 것에서도 볼 수 있듯이 사회적으로 소득이 바탕이 되어야 어떤 선택을 할 수 있고 결정을 할 수 있는 것이 사실이거든요. 그래서 우리는 연금제도를 장애우 인권의 측면에서도 당연한 권리행시로 봐야 한다고 생각합니다.

  김미곤 우리가 사회보험, 공공부조, 수당을 놓고 볼 때 공공부조는 기여하지 않고 자산조사를 하고, 수당은 기여도 없고 자산조사도 없는 것, 그리고 사회보험은 기여는 하는데 자산조사는 하지 않는 제도라는 각각의 측면이 있죠. 그런데 제 개인적인 의견은 여러 가지를 고려할 때 연금제도가 도입돼야 하는 것은 맞지만 그렇게 빨리 이루어지지는 않을 것이라고 조심스럽게 내다보고 있습니다. 도입된다고 하더라도 연금이지만 일정 정도의 자산조사를 할 수밖에 없는 상황에 직면할 수도 있다는 겁니다. 현재로서는 이왕에 기생법이 제정됐으니까 이 법에 의해서 일정 정도의 소득보장을 제도로서 확보한만큼 장애수당을 현실화하는 것도 한 방안이 될 수 있다고 봅니다. 그런데 장애수당을 받더라도 최저생계비 이하가 되는 가구에 대해서는 공공부조를 통해서 지원을 하는 방안도 있죠.

  김형식 그런데 여기서 한 가지 짚을 것은 장애우 수당제도에 대한 국민적 지원을 받기 위해서는 급여액수가 너무 후해도 반발을 살 가능성이 있거든요. 그래서 어느 정도 형식적이라 하더라도 설명 가능한 자신조사는 불가피할 겁니다. 그래야 책임있는 행정이라는 설득력을 얻을 수 있고, 책임있게 집행될 것이기 때문에 그런 긍정적인 측면에서 자산조사가 이뤄질 수도 있을 겁니다.

  사회 제가 김영삼 정부 시절의 국회속기록 관련 방송자료에서 노인수당을 ‘노인을 위한 무각출연금’이라는 용어로 표현하는 것을 들었거든요. 그렇다면 장애연금도 똑같이 무각출연금으로 하자고 해도 무리한 요구는 아니지 않나 하는 생각도 들었습니다만 어떻습니까, 무기여연금이 사실상 도입이 됐다고 볼 수도 있습니까.

  김미곤 사실 그것은 연금으로 볼 수가 없구요. 노령수당인데 이름만 연금으로 바꿨다고 봐야 합니다. 그것도 사실 수당의 틀을 벗어나지도 못하고 전계층을 포괄하지 않는다는 측면에서는 공공부조적인 성격을 강하게 갖고 있죠.

  사회 그렇게 연금제도에 대한 용어 자체도 혼란스럽게 사용되고 있는 것이 현실인데요, 그러면 이 시점에서 무각출연금제로 시행되고 있는 일본의 장애연금제도의 도입 배경에 대해서 한 번 되짚어 볼까요.

  정일교 일본에서는 연금이 두 가지가 있는데 하나는 자영업자나 지역주민이 가입할 수 있는 연금하고 또 하나, 후생연금이라고 해서 공무원이나 대기업 회사원들이 가입할 수 있는 연금이 있는데 그런 연금들은 개인이 기금을 적립하는, 즉 일정한 기여를 하는 것이죠.
  그런데 연금 가입 자격이 주어지는 20세 이전에, 즉 선천적인 장애우의 경우 어떻게 연금을 보장할 것이냐 하는 문제가 제기됐고, 많은 논란 끝에 무기여 연금제도가 시작됐습니다. 여기서 특히 제가 흥미롭게 생각하는 부분은 이 두 연금제도는 시간적으로 몇 개월의 간격은 있었습니다만 거의 동시에 무기여연금이 같이 시작해 발전해오면서 금액의 차이를 점점 줄여나갈 수 있었다는 점입니다. 우리의 경우도 국민연금을 둘러싼 여러 논란도 있었습니다만 제도 시행 초기인 지금의 시기에 같이 시행이 되면 좋지 않을까 하는 생각도 해봤습니다.
  그리고 일본의 경우 장애기초연금이 되면서 가족의 소득제한을 철폐하고 개인의 소득이 있느냐, 없느냐를 판단해서 1인당 연간 2백92만5천 엔 정도의 연금을 주고 있거든요. 그런데 가족에 의해서 연금을 받을 수 없는 것은 장애우 개인에 대해서는 불평등한 것이라는  원칙은 우리가 한 번 생각을 해볼 문제라고 생각합니다. 290만 엔 정도면 일년에 약 3천만 원 정도인데 제가 알고 있는 범위의 장애우들은 다 받고 있었거든요.

  김형식 바로 그것이 기생법이 따라 갈 수 없는 부분이겠죠.

  사회 현재 기생법은 자산조사를 해야 하고 당사자의 문제만이 아니라 보호자가 있을 때에는 실제적인 부양을 받느냐 안받느냐의 문제와 상관없이 부양을 받는 것으로 처리되기 때문에 대다수의 장애우들은 절대적으로 불리한 판단을 받을 수 있죠. 자산이나 보호자가 일정 정도의 소득이 있으면 장애우에게는 해당이 안되고 있거든요.
  우리나라 민법상 논란이 있을 수 있지만 부양의무에 대한 부분을 약화할 필요성도 있겠네요. 기생법에서 부양의무에 대한 부분만 철폐되면, 예를 들어서 개인소득 기준선을 23만원으로 잡는다 할지라도 현실적으로 23만원의 소득도 없는 장애우들이 많거든요. 그러면 상당수의 1,2급 장애우는 기생법에 의해서 기초보장을 받을 수 있을 테니까 그 부분에 대한 적극적인 연구가 필요할 것 같네요.

  김미곤 시행령 시행규칙에 서 다시 한 번 검토해야 하는 부분입니다만 우리가 민법에서 설정한 부양의무자의 범위가 굉장히 넓은데 이전 생활보호법에서도 그 부분에 문제가 많다고 해서 점점 범위를 줄여서 이번 기생법에서도 그 부분에 문제가 많다고 해서 점점 범위를 줄여서 이번 기생법에서는 직계1촌으로 정리가 됐어요. 그 부분은 해석의 여지도 있고 한데 법정신대로만 한다면 장애우를 보호하는 사람의 비용까지도 고려해서 소득들 그 부분만큼 보전해주면 전체 급여에서 보충급여만큼 늘어날 수 있도록 할 수 있는데 그 기본틀을 시행령, 시행규칙에서 어떻게 짜느냐 하는 문제가 제기되고 있죠.
  기본적으로 장애연금제도가 시행되면 국민연금법을 개정하는 등의 절차를 거쳐야겠죠. 장애연금이나 경로연금은 우선 기존의 공공부조 체계에서 부양의무자 부분을 이렇게 탄력적으로 적용함으로써 사각지대에 빠지는 장애우들이 없도록 하고, 기준선 이상이지만 필요한 추가비용의 부분은 수당으로서 소득보장을 받을 수 있도록 해야 합니다. 기생법에서 장애우 추가비용에 대해서 연구차원의 논의는 되고 있지만 유감스럽게 이것도 빠른 시일 내에 안 될 것 같습니다. 앞으로 가구유형별, 그리고 가구규모별,  지역별, 도시 규모별 차이에 접근해서 추가비용을 산정하는 단계까지 가야 하는데 현재로서는 그러한 현실적 고려없이 일괄적으로 ‘1인당’의 자산조사를 하는 수준에 머물고 있거든요.

  사회 장애로 인한 추가비용까지 도입이 어렵다는 것은 장애연금제도가 산넘어 산이라는 현실을 드러내고 있는 것 같은데요. 그렇지만 장애우의 경우 어떤 개념으로든지 부양의무 가족 범위에 대한 부분을 탄력적으로 적용한다면 상당한 측면에서 연금의 효과만큼의 변화를 볼 수 있을 것이라는 긍정적인 전망을 할 수 있을 것 같네요.

  김미곤 어떤 한 집안에 치매 환자가 있으면 처음에는 자식들도 각출을 하고 노력을 하다가 일정 선에 이르면 대부분 포기하고 그 가족 전체가 도미노처럼 무너진다는 사례를 어렵지 않게 목격하게 되는데요. 특히나 장애의 문제는 일생에 걸쳐 있기 때문에 가족의 부담이 더욱 크죠 . 또 일반인 같은 경우는 빈곤에 빠졌다가도 노동력이나 다른 사회 자원을 활용해서 극복 할 수 있는 가능성이 많은데 장애우는 그렇지 못할 가능성이 높은 만큼 부양의무자 규정은 반드시 탄력적으로 운용될  필요가 있다고 봅니다.

  정일교 일본은 장애우기본법 제20조에 연금과 수당에 대한 부분이 있습니다. 그것이 근거가 돼서 연금법에 적용이 되고 있거든요. 우리가 일본을 그대로 따르자는 것은 아니지만 연금에 대한 항목을 개정할 때 장애복지관련 법에서부터 제 ․ 개정을 통해 그것을 기본으로 해서 국민연금제를 바꿔나가는 것이 하나의 방법이 아닐까 생각합니다.

  김형식 그렇죠. 연금제도도 보편적인 사회보장 틀 안에서 특수한 요소가 인정되는 것이 바람직한데 개별적으로 하려면 개별사안이 돼서 이만저만한 전쟁을 치르지 않으면 안될 문제일 겁니다. 기생법이 그래도 마련이 됐고 현재의 단계까지 논의가 와 있으니까 이것을 근으로 해야겠지만 또 현재의 장애인복지법에 장애우 소득보장부분이 더욱 풍부하게 명시돼야 합니다. 그리고 사회보장제의 보편적인 작업틀 속에서 얻을 수 있는 것은 무엇인지 기존 사회복지 체계를 전면적으로 검토한 다음에 실현할 수 있는 장치를 논의해 봐야죠 그런데 중요한 것은 다른 사회 보장제도의 대세에 어울려서 같이 시작해야지 거기서 빠지면 다시 바로잡기가 상당히 어려움이 있으니까 일단 시작된 기생법 제정과정의 논의를 적극적으로 받아 안아야겠죠.

  김미곤 김교수님 말씀에 기존 법 조항 하나하나에 제도 도입 가능성의 고리를 걸어놓는 것이 장단기적으로 중요할 것 같습니다. 장애인복지법이나 여타의 법에 수당에 대한 언급이 있으면 ‘수당등’혹은 ‘공공부조등’으로 삽입, 수정되도록 말이죠. 연금제도 자체를 학문적으로 검토하는 것은 말할 것도 없고, 법적인 대안도 하나하나 준비해 나가서 적절한 시기가 되면 자연스럽게 시행이 될 수 있도록 해야겠죠.

  정일교 수당이라는 것이 현재로서는 재정의 규모가 정해지고 그것에 맞춰 대상범위가 정해지기 때문에 요구는 있지만 그것을 받지 못하는 사람들이 늘 있게 되는데요. 여기서 연금이라는 용어를 굳이 사용하면서 도입을 주장하는 이유는 되도록 제한범위를 두지 않고 많은 장애우에게 경제적인 소득보장을 주는 방안이 하루 빨리 강구되어야 한다는 절실한 요구 때문이죠.

 기존 법조항에 도입 가능성을 열어두어야

  김형식 원래 ‘수당’이라고 하면 시혜적이고, ‘연금’이라고 하면 권리적인 의미가 내포돼 있으니까요. 수당제도를 통해서 소득보장체계를 이뤄 나간다면 영세한 장애우들이 물질적으로는 도움을 받을 수 있는 시기가 당겨질 것이지만 낙인의 문제가 있을 것이고, 국민정서와 국가의 무반응은 투쟁하면 되겠지만 너무 한꺼번에 많이 하려는 것 보다는 일단 현실적으로 수당쪽으로 가야 하지 않을까 이런 생각이 듭니다.

  김미곤 사실 장애연금을 제도적으로 따내는 과정에서 두 개의 큰 걸림돌이 있을 거라고 생각이 되는데 하나는 정부고 또 하나는 국민들을 설득하는 문제가 있습니다. 물론 수당으로 갔을 때 스티그마도 더 강하고 사회적 연대의 측면에서도 좀 약합니다만 기존의 수당제도를 보완해 가는 것이 정부를 상대로 할 때 더 빠를 수 있겠죠.

  사회 우리나라의 예를 볼 때 국민연금제도와 거의 동시에 장애기초연금제도가 시행됐다고 하면 적립된 기금이 부족하다는 이유로 저항도 상당했을 것 같은데 그 부분을 일본은 어떻게 해결을 했습니까.

  정일교 처음에는 세금에 의한 국가재정보조로 운영을 했는데 국가가 장애기초연금으로 바뀌면서 국민연금에서 운영되는 돈으로 메꾸었던 거죠.

  사회 그렇다면 처음에는 공적 부조에 가까웠네요. 그것이 국내 현실로는 사실 기초생활보장법상의 부양의무가족에 대한 범위를 풀면 일할 수 없는 장애우는 거의 전부 해당되니까 그 예산을 투여하는 것이라면 사회적 낙인을 찍지 않는 연금제도로 전환하고자 이념적으로 요구할 수도 있을 것 같은데요.

  정일교 그렇죠. 거기에 제가 덧붙여 말씀드리고 싶은 것은 우리가 의료보험제도가 시행되다가 이제 통합논의가 나오고 그 과정을 통해서 봐왔듯이 잘못된 제도라는 것이 곧바로 고쳐나가는 것이 참으로 어렵습니다. 그래서 조금 시간이나 힘이 들더라도 올바른 제도를 처음부터 시작해야 한다는 겁니다.

  김미곤 단계별 접근이 아니라 동시다발로 나가야겠죠. 장애연금제도가 도입되기 위해서는 설득해야 하는 주체들이 많다는 것이 걸리지만 준비는 다 같이 해나가야 합니다. 큰 틀에서 볼 때는 자산조사가 기본이지만 빈곤선을 중심으로 해서 그 이하인 경우는 기생법으로 추가비용을 보전하고 그 선 위의 사람들에게는 수당형식이 가능하겠죠. 어쨌든 중장기적으로 볼 때는 연금이 대안이 될 수밖에 없다고 생각합니다.

  사회 원래 함께걸음에서 좌담을 기획하면서 생각했던 결론과는 조금 멀어지는 듯한데요(웃음). 그만큼 어려운 문제라는 점을 절감하면서 오늘 마무리를 해야 할 것 같습니다. 기생법도 완전한 정책이 되려면 2003년이 되어야 하고 연금제도 앞으로 더 많은 시간을 갖고 논의를 계속 해야 하지만 기생법의 부양의무자의 규정을 탄력적으로 운용한다면 사실상의 효과가 크다는 것이 확인이 됐고, 장애인복지법이 소득보장 관련법과 부딪칠 때 이슈화가 될 가능성이 있으니까 장애관련 법체계 내에서부터 준비를 해나가야 할 것이라는 소중한 결론을 얻었다고 봅니다. 그러나 장애연금제도가 당위적으로 도입돼야 한다는 점에 대해서는 이견이 없는 것 같습니다. 오늘 참석해 주신 분들도 늘 유념하시고 힘을 보태주시기 바랍니다.

정리/ 한혜영 사진/ 김학리 기자