이제는 예산감시운동이다 2 > 기획 연재

지난 호에는 경북장애인단체들의 사례를 들면서 예산의 의미와 최근의 재정분권으로 인한 복지예산의 위기를 언급했다. 따라서 예산감시운동이 필요하고 거기에 더하여 예산집행부분에서 편성부분으로까지 관심을 넓히는 것이 필요하다고 지적했다. 그럼 이제 좀 더 구체적인 부분을 살펴보자.

자치단체장의 의지에 좌우되는 예산
현재 한국의 지방자치의 성과에 대해서는 많은 논란이 있다. 우선 민주주의 교육장으로서 의미를 가지는 지방자치제도는 13년이라는 짧은 기간 동안에 적지 않은 성과도 있었다. 과거에는 없었던 각종 사업과 시민에게 인정받으려는 여러 노력들이 보인다. 이것이 민주주의가 가지는 장점이다. 최소한 4년 만에 한번은 선거가 있기 때문이다.
하지만 그에 못지않게 많은 부정적인 현상도 다수 발생했다. 놀라운 것은 지난 3년간 전체 자치단체장 3명중 1명이 사법처리 되었다는 점이다. 물론 이것은 과거보다 부패가 심해졌다는 것을 말하는 것은 아니다. 사회가 그만큼 깨끗해지고 있고 시민들의 기대수준이 높아지기 때문이다.
그럼에도 문제가 되는 것은 이렇게 된 원인이 아무도 통제 못하는 자치단체장의 권력에서 비롯된 것이기 때문이다. 현재 자치단체장은 제 기능을 못하는 의회, 미약한 시민단체, 행정을 보호하는 각종 법과 제도 때문에 검찰을 제외하고는 아무도 무서워하지 않는다. 따라서 예전의 어느 철학자가  “시민은 선거기간 며칠만 주인일 뿐 나머지 4년은 노예다”라고 표현한 말이 맞는 셈이 된다.
더군다나 문제가 심각한 것은 이들이 엄청난 액수의 예산을 마음대로 편성할 수 있다는 점이다. 이것은 자치단체의 예산이 단체장 개인이 중요하게 여기는 가치나 이해관계에 의해 결정될 수 있다는 것을 말한다. 더구나 지방의회는 사실상 동업자이거나 전문성이 부족해 제역할을 못해서 예산에 대한 편성은 커녕 심의조차 제대로 하지 못한다. 거의 대부분의 지방의회가 예산을 심의해서 수정하는 비율은 1%도 되지 않는 상황이다.

예산은 제로섬 게임, 지역단체와의 연대가 필요
지방의회가 제역할을 하고 자치단체장에 대한 주민의 통제수단이 제대로 기능하는 등 지역의 민주주의가 제대로 기능하더라도 시민의 참여는 반드시 필요하다. 더구나 제 기능을 못하고 있는 상황에서야 말해 무엇하랴. 당연히 이런 상황을 타개하기 위해서는 지역의 시민들이 더 나서서 감시하고 참여해야한다.
당연히 그 과정에서 그러한 의지를 가진 시민단체들이 주된 활동을 할 수밖에 없다. 통칭 NGO라고도 불리는 시민단체들은 우선 자기 영역과 관련한 예산을 알아야 할 것이다. 부분별 예산은 그 분야에서 일하는 사람들이 제일 잘 알고 있기 때문이다.
하지만 이것만으로는 부족하다. 왜냐하면 예산이라는 것은 전체의 틀 속에서 조정되기 때문이다. 경제학용어로는 제로섬게임이라고도 하는데 결국 어느 한쪽의 예산을 늘리기 위해서는 어느 한쪽을 줄일 수밖에 없다.
따라서 각분야의 시민단체들이 서로 이해를 조정하고 지역의 미래를 위해 공동의 주장을 도출해 낸다면 예산감시와 확보운동에 있어서 효과적일 것이다.

지방재정의 특성을 파악해야
지방자치단체장은 세가지 거짓말을 한다. ‘첫째, 예산이 부족하다. 둘째, 우리지역은 소외되어 있다. 셋째, 특별히 예산을 따왔다’는 주장이다. 하지만 이것은 정확히 표현하면 거기에 쓸 예산이 부족하다는 이야기이다. 또한 그들의 이야기를 들으면 어느 지역도 낙후되거나 소외되지 않은 곳이 없다. 그리고 예산은 균형의 원리가 작동하여 어느 지역이나 비슷하게 지원된다.
최근에 균형발전특별회계나 교부세 증액으로 인하여 2005년만도 지방자치단체가 마음대로 조정할 수 있는 돈이 늘어 10조원이나 된다. 2005년 지자체 예산 총액 87조원 중 70%가량이 마음대로 편성할 수 있는 자주재원이다. 따라서 앞의 세가지 주장을 하는 것은 진짜 잘 모르거나 아니면 예산을 잘 모르는 시민들을 속이는 행위이다.
더구나 예산편성은 재정형편과는 상관없다. 최근의 국회자료에 따르면 잘사는 지자체일수록 장애인 등 사회복지에 인색하다고 한다. 보건복지부가 이기우의원에게 제출한 자료에 따르면 재정자립도 3위인 인천(75.9%)은 사업수행시 필요한 소요 예산의 82.6%만 편성, 전국에서 꼴찌를 기록했다. 대구나 대전도 마찬가지이다.
이것은 지방자치단체의 특성에 기인한다. 국가는 소외된 사람들을 배려해서 평균적인 수준을 확보하고 사회복지나 교육을 지원하더라도 이에 대한 불만을 가진 사람들이 나라를 옮기기 어렵지만 지방에서는 그 곳을 떠나버리면 그만이다. 예를 들면 서울의 어떤 구에서 노숙자를 위한 예산을 쓰면 다른 지역의 노숙자들이 몰려 올 것이고 그러면 그 구의 주민들은 떠나버리면 그뿐이다.
이런 이유로 자치단체장은 당연히 세금을 많이 내는 사람들 위주로 정책이 갈 수밖에 없고 더구나 소외된 사람들은 표도 되지 않기 때문에 사회복지에 대해 우선순위를 두기 어렵다.

상시적인 감시운동이 필요하다
사회복지 예산은 기본적으로 국가가 보장하는 것이 맞다. 하지만 이는 어디까지나 최저선의 보장이고 지방정부는 그 이상을 위해 노력해야 한다.
그러나 지방정부는 기본적으로 사회복지를 회피하려는 특성이 있으므로 이는 시민들의 노력으로 정책방향을 올바르게 유지시켜야 한다. 예산편성과정의 시민참여는 반드시 필요하고 더구나 상시적으로 필요하다. 다음에는 그 방법에 대해 알아보겠다.

글 정창수 (함께하는 시민행동 전문위원)