개선책 필요한 복지관 민간위탁제도 > 기획 연재

 안산시장애인종합복지관(이하 안산복지관)이 위탁을 둘러싸고 기존의 복지관 운영주체와 장애우단체와의 갈등의 양상을 보이고 있다. 안산복지관은 1999년부터 밀알복지재단이 안산시로부터 위탁을 받아 운영하고 있는데 지난 3월 30일로 위탁이 만료될 예정이었다. 그러나 한국지체장애인협회 경기도지부 안산시지회(이하 지장협 안산지회)가 ‘장애우들의 욕구는 장애당사자가 가장 잘 안다’며 밀알복지재단의 재위탁을 반대하고, 장애우단체에게 우선권을 줄 것을 요구하고 나서면서 갈등이 전면에 부각되었다.

안산복지관의 위탁을 둘러싸고 야기된 갈등을 통해 장애인복지관 등 사회복지이용시설의 민간위탁제도에 대한 실태를 점검했다.

장애우종합복지관 내에 어떻게 장애우단체의 사무실이 자리잡게 되었나

안산복지관은 안산시 초지동에 자리잡은 연면적 2,940㎡(891평) 지하1층 지상4층의 장애인종합복지관이다. 지하 1층에는 수치료기와 장애우전용 목욕탕, 지상 1층에는 지장협 안산시지회가 운영하는 보호작업장 및 사무실, 2층에는 주간·단기보호실과 방과후교실, 심리·언어치료실과 소집단활동실, 3층에는 사무실, 상담실, 물리치료실, 회의실과 장애우단체 사무실, 그리고 4층에는 정보화교육실, 사회적응훈련실, 체력단련실이 자리잡고 있다.

여기에서 한 가지 의문을 가질 독자들도 있을 것이다. 장애우들의 지역사회 통합에 필요한  전문적인 서비스를 제공하기 위해 설립된 장애인종합복지관 내에 자조단체인 장애우단체의 사무실이 자리잡게 된 배경에 대해서 말이다. 이에 대한 해답을 찾기 위해서는 안산복지관이 만들어진 초기로 거슬러 올라가야 한다.

안산시는 지난 1999년 4월 1일, 지하에 장애우전용 목욕탕, 1층에 보호작업장, 2-3층에 정신지체아동 주간·단기보호시설, 물리치료실을 갖춘 장애인재활복지관(이하 재활복지관)을 건립했다. 안산시는 재활복지관 건립 후, 1층에 위치한 보호작업장 운영을 지장협 안산시지회에게 맡겼고, 정신지체아동 주간·단기보호시설 운영은 밀알복지재단에 위탁했다. 이와 동시에 재활복지관 3층에는 장애우단체 사무실들 입주하게 되었다.

이후 지속적인 인구 증가와 비례해 장애우에게 종합적인 서비스를 제공하는 장애인종합복지관의 필요성이 대두되자, 안산시는 새로 장애인종합복지관을 건립하는 대신 기존의 재활복지관을 보건복지부의 규정에 맞는 규모로 증축해 2001년 3월 장애인종합복지관으로 승격시켰다.

지장협 안산지회, 장애인복지관은 장애우가 직접 운영해야 한다고 주장

이런 과정을 통해 지금의 모습을 갖추게 된 안산복지관에서 잡음이 외부로 새어나오기 시작한 것은 지난 1월말이었다.

3월 30일로 예정된 3년간의 위탁만료기간이 얼마 남지 않은 1월 23일, 지장협 안산지회는 ‘성인 프로그램을 운영하기 위해 3개월 동안 사용하겠다’는 공문을 안산복지관 측에 보낸 후 실력행사차원에서 3층 회의실을 무단 점거했다.

기자가 안산복지관을 처음 찾아간 2월 중순, 소란행위는 사라진 후였지만 지금까지의 상황을 대변해 주듯 건물곳곳에 지장협 안산시지회 명의의 대자보가 붙어 있었다.

안산복지관 사회재활팀 김선식 씨는 “겨울학교와 캠프를 끝내고 1월 25일 복지관에 복귀해 보니 건물 전체에 복지관운영 주체를 비난하고 재위탁을 반대하는 대자보를 붙이고 복도에서 풍물을 치고 노래방기기를 이용해 음악을 크게 트는 등 복지관의 정상적인 운영을 어렵게 하는 소란행위를 벌이고 있었다.”고 말했다.

지장협 안산지회의 소란행위로 인해 1월 23일부터 1월 30일까지 정신지체아동 주간보호센터가 문을 닫아 실제적인 피해를 입은 정신지체아동의 부모들 위탁관리 책임을 지고 있는 시청 홈페이지에 글을 올리기도 했다.

안산복지관 측은 직원과 이용자를 중심으로 공식적인 입장을 발표할 수 있는 창구를 만들고자 ‘안산시장애인종합복지관 정상화를 위한 직원비상대책위원회’를 구성해 “위탁관리를 맡고 있는 안산시가 심의위원회를 구성해 재위탁 여부를 평가하고, 현재 운영하고 있는 법인에게 재위탁하는 것이 적합하지 않다는 평가가 나올 경우, 공모와 공개경쟁 등 정상적인 절차에 의해 복지관의 위탁결정이 이루어져야 한다.”는 입장을 밝혔다.

이에 대해 지장협 안산시지회 사무국장 권태익 씨는 “장애인복지관은 이해당사자인 장애우가 직접 운영해야 한다. 안산복지관은 정신지체인 위주의 프로그램을 운영하기 때문에 성인지체장애우들이 이용할 수 있는 프로그램은 극히 제한적일 뿐만 아니라 정신지체아동 주간보호나 방과후 프로그램 등 수익을 발생시킬 수 있는 프로그램 위주로 운영된다.”면서 밀알복지재단의 재위탁에 대해 반대입장을 분명히 표명했다.

‘정신지체인 위주의 수익 프로그램이 많다’는 지적에 대해 김선식 씨는 “정신지체인 위주로 프로그램이 이루어지는 것은 복지관의 태동과 관계가 있다”고 밝히면서 “다른 장애유형과는 달리, 지속적으로 이루어져야 하는 정신지체인의 보호·교육을 장애인종합복지관에서 근무하는 전문가들이 담당하고 있으며, 이것은 보건복지부에서 실시하는 장애인복지관 평가규정이 정신지체인 위주로 되어 있는 것과도 일맥상통한다”고 말했다. 그는 또 “장애인종합복지관으로 승격된 2001년 3월 이후 지역복지팀을 신설하는 등 다양한 장애영역에 대한 서비스를 제공하기 위해 노력하고 있다. 이러한 상황에서‘지체장애우가 전체 장애인구의 약 70%(안산시의 경우)이기 때문에 지체장애우 관련 프로그램이 복지관 전체 프로그램의 70%가 되어야 한다’는 지장협 안산시지회의 주장은 현실적으로 무리가 있다.”고 주장했다.

김선식 씨는 “현재 안산시청에서 재위탁 여부를 평가하기 위한 심의위원을 위촉한 상태이며, 지난 3년간의 운영실적을 평가하여 밀알복지재단에 재위탁을 할 것인지, 아니면 공모를 통해 새로운 운영주체를 선정할 것인지 결정할 방침인 것으로 알고 있다. ‘장애우단체가 장애인복지관의 운영을 맡아야 한다’는 목소리가 전국적으로 확대되고 있는 현실에서, 안산복지관의 재위탁 문제를 관심을 갖고 지켜보는 것은 충남 복지관에서 일하고 있는 우리의 생존권과도 직결되기 때문이기도 하지만, 올해 위탁기간이 만료되어 재위탁을 하는 충남 아산장애인종합복지관 등 전국의 장애인복지관 위탁·재위탁 선정과정의 모범사례로 자리잡았으면 하는 희망에서이다. 아울러 이번 안산복지관의 위탁을 계기로 현재 각 지방자치단체의 조례에 아예 빠져 있거나 임의조항으로 되어 있는 장애인복지관을 비롯한 사회복지시설의 민간위탁제도에 관한 규정을 명문화하는 기회가 마련되기를 바란다”고 말했다.

안산시, 위탁체 선정에 대해 일관성 없이 오락가락

일부의 반대 움직임에도 불구하고 심의위원을 선정하고 3년간의 안산복지관 운영 평가에 대한 준비를 하는 등 수순을 밟던 안산복지관의 재위탁 문제가 또다시 표류하게 된 것은 위탁만료시기를 얼마 남겨놓지 않은 지난 3월말이다.

안산시는 3월 25일 조례개정 방침을 결정하고 다음 날인 3월 26일, ‘시장은 장애인복지시설을 전문적이고 효율적으로 운영하기 위하여 사회복지법인 또는 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다.’는 「안산시장애인복지시설 설치 및 운영조례」의 5조, 위탁운영에 관한 조항을 ‘장애인복지관의 위탁 운영자 선정에 있어서 장애우단체에게 우선권을 준다’는 내용을 담은 개정안으로 입법예고했다. 밀알복지재단의 3년간의 복지관 운영에 대한 심의와 평가를 거쳐 재위탁 여부를 결정하기로 하고 심의위원 선정까지 마친 안산시가 갑자기 입장을 바꾼 것이다.

이에 4월 2일 안산복지관 직원과 이용자 부모들을 중심으로 조례개정안의 철회와 투명하고 공정한 장애인복지관의 위탁 선정을 촉구하는 1인 시위가 시작되었다. 이와 함께 조례개정에 반대하는 1,000여명의 서명을 받아 시청에 제출했다.

‘장애우단체에게 복지관 위탁 시 우선권을 준다’는 조례개정안에 대한 논란이 끊이지 않자, 안산시는 4월 10일 조례규칙심의위원회를 열어 조례개정안을 안산시 지방의회에 상정하지 않기로 의결했다.

안산시의 이 같은 결정에 대해 안산복지관 측은 “장애우단체에 우선권을 준다는 규정은 특정 집단을 옹호할 소지가 많았다며, 위탁체 결정은 애초 시 조례대로 공개모집을 통해 하는 것이 바람직하다”는 환영의 뜻을 나타냈다. 한편 지장협 안산시지회는 아직 공문이 오지 않아 조례개정안 폐지를 확인할 수 없다며 공식입장을 밝히는 것을 꺼렸다.

위탁체 선정에 대한 일관성 없는 안산시의 입장에 대해 안산시청 사회복지과 황유경 씨는 “장애우의 권익향상과 복지증진을 위한 사업에 직접 참여하고 싶다는 장애우단체의 의견을 반영해 조례개정안을 만들어 입법예고했던 것”이었다며 “입법예고안에 대한 반대의견이 많아 조례규칙심의위원회에서 개정안을 안산시의회에 상정하지 않은 것으로 안다”고 말했다. 장애인복지관 위탁의 이후 일정을 묻자 “위탁기간을 4월 30일까지로 한달 연장하는 공문을 밀알복지재단과 지장협 안산시지회에 보낸 상태이며, 분쟁당사자인 밀알복지재단과 지장협 안산시지회 사이에 합의가 이루어지기를 기다리고 있는 상황이다. 4월 30일 이후 장애인복지관을 운영할 위탁법인을 공개모집해 평가를 통해 결정할 계획이며 그에 필요한 실무사항을 준비하고 있다”고 대답했다. 그는 아울러 늘어나는 장애우복지서비스 수요를 충족시키기 위해 2006년부터 2008년까지로 예정된 제2장애인종합복지관 건립을 앞당겨 시행하기로 했다고 밝혔다.

사회복지이용시설의 위탁 및 재위탁 과정의 ‘제도화’가 확립되어야

최근 우리나라 장애우복지 서비스의 변화 중 하나로 시설보호서비스 대신 지역사회에서 복지서비스를 이용할 수 있는 장애인복지관 등 이용시설이 증가한 것을 들 수 있다. 최근 수가 증가한 장애인복지관은 노인복지관, 지역사회복지관과 함께 지역복지의 핵심으로 자리잡고 있다.

그런데 장애인복지관(사회복지관) 등 대부분의 사회복지이용시설은 위탁형태로 운영된다. 민간위탁의 법적 근거는 사회복지시설의 운영을 민간에게 위탁한 「정부조직법」, 각 지방자치단체의 장(長)에게 사회복지시설의 위탁에 대한 부분을 위임한 「지방자치법」 등이다. 또한 「사회복지사업법」 제34조 제5항과 동법 시행규칙 제 23조에 “필요한 경우 사회복지법인 또는 비영리법인에게 위탁해 운영할 수 있고 계약체결을 해야 한다”고 명시되어 있다.

그러나 가톨릭대학교 사회복지학과 김종해 교수가 지난 2000년 ‘참여연대 사회복지위원회’ 주최로 열린 〈사회복지관 위탁에 관한 공청회〉자료에서도 밝혔듯이, 대개의 지방자치단체가 사회복지시설에 대한 조례를 제정하고 있음에도 불구하고(해당사항의 조례가 없는 곳도 많음), 위탁·재위탁 과정 및 절차에 대한 ‘법적 제도화’가 정립되지 상황이다. 위탁·재위탁을 규정한 가장 상위의 법률인 「사회복지사업법」조차도 위탁·재위탁의 근거와 기간만이 명시되어 있을 뿐, 위탁·재위탁 심사기준이나 선정방법, 선정주체 등에 관한 구체적인 적용규정이 없다는 사실이 이러한 현실을 잘 반영해 주고 있다.

더구나 「사회복지사업법」에서 규정하고 있는 위탁에 관한 내용을 무시하고 지방자치단체가 정한 조례를 따르는 경우도 있다. 예를 들어 「사회복지사업법」 시행규칙 제23조제2항에 ‘위탁계약기간은 기본적으로 5년 이내로 한다’고 되어 있음에도 불구하고, 이번에 문제가 불거진 안산복지관 등 대부분의 사회복지관(장애인복지관 포함)의 위탁계약기간이 3년으로 되어 있는 것이 현실이다. 따라서 각 시설은 3년마다 되풀이되는 위탁 문제를 생각해야 하기 때문에 기관이 제공하는 사회복지서비스의 질 향상이나 장기적인 발전계획을 세우는 데 어려움이 있다. 이와 더불어 운영법인과 고용관계를 맺은 사회복지시설 종사자들도 위탁기간이 일관되게 제도화되지 않은 상태에서는 불안정한 노동 환경에서 일을 할 수밖에 없다. 문제는 이렇게 서비스를 제공하는 이들의 고용이 보장되지 않은 상황에서 사회복지서비스의 질 향상은 요원하다는 점이다. 따라서 이에 대한 직접적인 피해가 서비스를 제공받는 이용자들에게 직접적으로 영향을 미치는 점을 감안한다면 위탁 및 재위탁에 대한 보다 심도깊은 논의가 시급하다고 본다.

사회복지서비스를 제공해야 하는 정부의 적극적인 움직임 절실

이번 사태를 겪으면서 안산복지관 종사자들은 ‘장애우에게 전문적이며 적절한 서비스가 제공하고 안산복지관이 공정하고 투명한 과정을 통해 위탁되어야 한다’는 결의로 노동조합을 설립해 「사회복지시설 민간위탁제도의 실태와 개선방안」이라는 주제의 공청회를 준비하고 있으며, 공청회의 결과물로 조례개정을 위한 시민발의를 추진하고자 노력하고 있다.

장애우단체 역시 여러 가지 방법으로 장애당사자의 진정한 목소리를 대변하는 자조단체로 거듭나지 않는다면 장애우들에게 환영받기 어려울 것이므로 이에 대한 적극적인 움직임이 필요하다고 생각한다.

3월 30일로 위탁이 만료될 예정이었던 안산시장애인종합복지관 재위탁을 둘러싸고 나타난 운영주체와 장애우단체, 지방자치단체 간의 갈등을 지켜보면서 위탁 및 재위탁 문제는 개개 법인이나 복지관에게 한정된 문제가 아니라는 점을 절감했다.

정부는 시민들의 삶의 질 향상과 행복추구를 위해 사회복지서비스를 제공해야 할 의무가 있다. 그러나 정부가 위탁이라는 이름으로 자신의 책임을 민간에게 쓸쩍 떠넘기는 본질적인 구조가 계속된다면 이런 갈등은 비단 이번 사태로 그치지 않을 것이 자명하다.

안산시는 이번 사태에서 복지관의 정상적인 운영을 방해하는 장애우단체의 소란행위에 제대로 대응하지 못하고 분쟁당사자들끼리 합의하기만을 기다리는 미온적인 태도를 보이는 한편, 특정 장애우단체에 유리하게 작용할 수 있는 조례개정안을 입법예고했다가 여기저기에서 비난이 빗발치자 서둘러 이를 폐기하기도 하는 등의 모습을 보여줘 위탁관리의 책임을 다하지 못했다는 비난을 면하기 어려울 것으로 보인다.

이와 함께 지방자치단체가 서비스를 이용하는 당사자의 욕구를 파악하고 장기적인 안목으로 서비스를 제공하는 기관을 만들었다기보다는 그때그때의 필요에 따라 기관의 규모를 늘려갔다는 인상을 지울 수 없다.

이번 사태 해결을 위해 안산시가 보다 능동적으로 중립적인 인사들로 심의위원회를 구성해  객관적이고 공정한 지표를 가지고 복지관 운영주체의 운영실적을 평가 심의하여 재위탁하는 방법을 도입했다면 복지관 위탁 및 재위탁에 대한 선례를 마련할 수 있지 않았을까 하는 아쉬움이 남는다.

장애인복지관이나 사회복지이용시설이 본연의 역할을 해내기 위해서는 선정주체, 선정과정과 방법에 대한 공개성, 전문성, 중립성과 고용승계원칙이 포함된 ‘위탁·재위탁 조례’와 같은 기준 마련이 가장 시급하다고 본다. 이를 제정하기 위한 전문가와 지역사회의 노력이 결실을 맺을 때 장애인복지관이나 사회복지이용시설은 시민들의 진정한 삶의 질 향상과 행복추구를 위한 자신의 역할을 다할 수 있을 것이다.

 

 

 

글·사진/이수지 기자(soo3881@naver.com)