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기획 연재

[연구소에서는] 일본의 장애인복지와 민간복지사업

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1. 장애복지에있어서 민간복지사업의 역사
민간(民間) 복지사업에 대하여 소위 「민간」이라고 말하여지는 것에는 그의 운영 (내지는 운동)의 조직적 구성과 재원(財源) 사업내용과 이것들의 기반이 되는 역사와 사상성들이 저마다 권위가 있고 다양한 것이다. 그리고 강력한 중앙집권적 모든 복지제도에 의해서 통제되어 있는 일본의 민간복지사업의 대다수는 서구형의 민간과는 전혀 다른 양상을 갖고 있는 것이다.

그래서 이 글에서는 장애복지에 있어서 민간의 역할에 대하여 그의 운동적 측면을 중시하여 기술하고자 한다. 지금과 같이 운영주체가 민간법인(民間法人)으로 되어 있는 모든 것들을 「민간」이라는 말로 부르면, 보육소를 필수로 대다수가 사회복지 법인으로 인가된 것에 의해서 서비스 내용의 거의 전부를 규정하며, 그에 대상(代償)으로서 조치비의 지불을 받고 있다는 것으로 생각 할 수 있다. 여기서 중요한 논점(論点)은 자칫하면 민간 써비스를 사는 것으로서 공비(公費) 지출이 저렴한 것이든지, 법적 규제 중에서 민간성의 보존과 유지 등에 기울어진다든지 하여, 지역사회에 있어서 위치와 개성을 잃어버릴 수 있다는 것이다.
위와 같은 이유로서 법령(法令)에 정해져 있는 일정의 내용과 기준을 갖고 시행되고 있는 서비스는 민간법인에 의한 것일 지라도 이 모두를 「공적(公的) 사회복지 서비스」라고 해두고 싶다. 공적 사회복지 서비스 중에는 당연한 것이지마는 국가 혹은 지방자치단체의 설치 운영에 의한 (국)자치제 사회복지 ((國) 自治體社會福祉 서비스)가 포함되어 있는 것이다. 여기서 민간(民間)을 얘기할 때에는 우선 위의 것들을 제외하여 (민간 전반에 대해서는 지금까지 다양한 논의가 되어 왔던 때가 있다.)

시민의 수평적인 상호관계를 주축으로 하여 전개되어진 사회복지서비스와 운동을 열거하는 것이 좋을 것으로 생각된자. 즉 이것을 말로서는 「사적 사회복지서비스」라고 해둔다.
민간복지의 역사적 역할 : 인간생활에 대하여 뛰어난 감수성을 갖고 있는 사람들이 함께 모여, 시설(施設)이라는 구체적인 장소를 설정하여 서비스를 개시한다. 당연히 발생하는 운영상의 적자는 대부분을 공비(公費)에 의해서 보충하지 않으면 안되게 되는 것이다. 공비를 지출하는 측에서는 끊임없이 이것들을 법제화하는 움직임 속에서 민간을 끌려 들어오게 한다. 이것이 항상 과도적으로 밖에 될 수 없는 민간의 숙명인 것이다. 그래서 다수의 민간은 여기에 있는 사람들의 의도와는 관계없이 지역사회에서 질식되어 있는 것이 아닌가 하고 생각할 수 있다.
이러한 상황에서 주목되는 것은 심신장애아들의 부모의 모임이나 장애인 단체의 움직임인 것이다.  특히 1963년경을 기점으로 하여 이때까지 결정되어온 정신박약아동 육성회 혹은 지체부자유아 부모의 모임, 중증심신장애, 자폐증, 심장병, 등 거의 모든 장애를 갖고 있는 것의 단체가 구성되어 왔다. 또 장애인 단체에서는 「푸른 잔디의 모임」등이 장애인 살해사건을 계기로 하여 장애인의 존재인식에 대해서 세상 사람들에게 강력하게 압력을 주었다. 결국 사회에서 격리하여 숨겨두려는, 복지에 대립하는 자세를 가졌다가, 장애복지의 영역에 처음으로 당사자들이 등장해 왔던 것이다.
민간 복지의 현상과 과제는 결국 민간에 공적 서비이스의 영역이 개입하여 「공적사회복지 서비스화」의 길을 걸어가야 할 면이 있고, 또 한편에는 장애인 부모의 운동 등과 동시에 의도적으로 자원적인 활동만을 하려고 하는 경향도 있다. 역사적으로는 각 장애 마다의 단체 결성과 그것에 의한 국가 혹은 자치단체 교섭, 그리고 새로운 제도적 서비스의 유도 등이 지금까지의 운동이었다.

결국 사회에서 격리하여 숨겨두려는, 복지에 대항하는 자세를 가졌다가, 장애복지의 영역에 처음으로 당사자들이 등장해 왔던 것이다.

이것에 대하여 기존의 통치적(統治的) 사회복지 서비스를 부정하려는 의도를 포함하여 지역지향의 운동이 형성되어 온 것이다. 장애아의 보호자와 볼런티어에 의한 각 지역의 자주 육성회, 일반 기업의 노동조합에 의한 장애아 가정서비스나 자치단체 당사자들과의 교섭 참가 등 지역사회에는 종래와는 다른 새로운 민간의 일익이 형성되어 와 있는 것이다.  생활자가안고 있는 여러 가지 요구를 해소하기 위한 서비스 내용의 변경 또는 개발, 이를 위한 정책 결정에의 참가 등에 대하여 여러 가지의 집단이 생활자 입장에 서서, 여러 가지 역할을 갖고 연결하려고 하는 새로운 기능의 역동(力動)관계가 지역사회에 발생되어 있는 점에 주목을 할 필요가 있다. 그러나 이러한 민간 활동의 전망을 반드시 밝은 것만은 아니다. 그 원인은 복지의 절대적인 빈곤과 전문 종사자 등에 있는 것이다. 지역사회에서 장애인이 생활하기 위해서는 아직도 많은 대인(對人)서비스나 시설이 새로이 개발되지 않으면 안되는 것이다. 그러나 이것은 문제를 안고 있는 당사자 그리고 노동자, 전문직 종사자, 그 외 시민이 수평적인 관계를 결합해 나가면서 해당 지역사회에서 활동하여 나가는 것만이 가능한 것이다. 현실적으로 다수의 민간이 공적서비스는 중에 편성되어 서비스의 짐(부담)으로서 인식되어 있는 것이다. 그 중에는 사회사업가가 개인이든 직능집단이든 지역사회의 문제를 누적적으로 취급하여 상황을 변혁시켜 가는 입장과 기능을 거의 갖고 있지 못하는 면이 커다란 문제에 봉착하여 있다고 생각된다.


2. 公私福祉 사업의 역할 구분.
公私의 역할 :∼당연한 것이지만 문제발생의 장소는 지역사회이며 그것을 해서해야 하는 장소도 지역사회인 것이다. 그러나 이제까지의 장애복지의 내용을 구성하고 있는 것은 국가 혹은 자치단체 단독사업을 포함하여 거의 200종류 이상에 이르며, 상당히 엄격히 대상을 규정한 서비스였던 것이다. 이런 것들은 서비스의 내용과 이것을 급부(給付)하는 대상을 규정한 까닭에 다음의 단계에서 취급한 문제에는 아직 별개의 것을 가져야 한다는 것에 의해서 단편적인 제도의 혼란을 축적하는 결과를 가져왔다.

장애인 개개인의 생활상의 모든 문제는 개인 혹은 지역사회의 특성에 대응하기 어려운 제도라고 하는 필터를 통해 그 어떤 것이 적용 가능할까라는 각도에서만 취급할 수 없으며, 지역사회에서의 장애인의 인생 여기에서 사회생활의 유지발전이라는 중요한 측면을 놓친 것이 되었다. 이와 같은 다수의 제도는 유기적인 맥락도 없고, 최저생활로서 무엇을 어디까지 보장할 것인가에 대한 본격적인 제도도 만들지 않고 애매한 금전급부 등이 시행되어 왔다.
덧붙여서, 민간활동의 대부분이 공적규제의 기본이 되고, 얼마 안 되는 노동조합 운동 등에서 새로운 민간의 창설을 발견할 수 있지만 전반적으로는 현저한 공사책임(公私責任)의 「불(不)」분리의 현실인 것이다. 따라서 일본에서의 공사의 역할분담은 구미(歐美)의 것을 모델로 하였지만 이것과 대비하여 추이를 상상하기에는 상황이 다르므로 독자적인 발전을 생각하지 않으면 안될 것이다.

이와 같은 다수의 제도는 유기적인 맥락도 없고, 최저 생활로서 무엇을 어디까지 보장할 것인가에 대한 본격적인 제도도 만들지 않고 애매한 금전급부 등이 시행되어 왔다.
문제의 소재 : ∼많은 공사(公私)문제는 기존의 시설, 기관이 각자의 공·사 구분에 의해 어떤 역할을 담당했느냐에 따라 논란이 되어 왔다. 그러나 우선 규정된 의미의 공적 사회복지 서비스의 대부분이 시민에 의해 점검, 관리되어 갱신되는 체제가 되어 있지 못하며 사적 사회복지서비스의 중요한 특성 - 지역주민을 서비스의 주체와 객체로 분리하지 않아서 상호성을 갖고 함께 노력하는 측면 -을 상실하고 있다.  이는 조치권과 조치비로 되어 있는 현재의 복지서비스의 구조를 근본적으로 변혁하지 않으면 개선되지 않을 것이다. 따라서 현재에 있어서 구체적인 과제는, 공사(公私)의 역할을 최저생활의 보장은 공(公)이라는 식의 분담을 하기 이전에 사회복지서비스를 짊어진 공적조직기관에 대하여 주민의 발언권·결정권의 확대, 민주적인 운영을 요구하는 실천이 무엇보다 더 필요한 것이다.

그러기 위해서는 사회사업가의 역할이 크게 요구되고 있다. 이미 장애인 단체 등이 새로운 민간(民間)으로서 등장한 것에 대해서 언급을 했지만 이에 대한 사회사업가의 활동은 현저하게 뒤 떨어진 것 같이 보이고 있다. 지역사회의 문화적 상황을 생각하여 각종 집단간의 관계형성을 하여 사회변혁의 과정에 영향을 끼칠 수 있는 제 1의 전문가는 사회사업가인 것이다. 이러한 상황과는 관계없이 관규제하 가운데 거의 독점적이라고 할 수 있는 사회복지서비스제공자로만 위치하고 있지 않는 상태에 있다고 생각할 수 있다.


3. 장애복지 단체
장애복지단체의 종류:∼장애복지단체는 조직구성원으로 보면,
①심신장애아의 부모, 및 형제자매,
②심신장애아 등 당사자
③전문적 종사자
④지원단체로 나울 수 있다.
이런 것들은 전국적으로도 100개 이상 나타나 있고, 각지의 지부나 소집단을 포함하면 어느 정도 될지 추정할 수도 없다. 또 각지역 고유의 활동상황은 파악이 불충분하여 일관성있게 생각할 수 없다.
이러한 단체는 몇 개가 연합하여 활동하고 있는 곳이 있다. 부모의 모임(會)과 시설 및 특수 교육관계 등 16개 단체에 의한 심신장애아복지협의회. 스몬(Smon-Subacute Myelo-Option Neuropathy, 아급성 척수 시신경증)의 모임(會) 등의 12개 단체에 의한 전국 난치병 단체 연락협의회, 전국 조직의 P.T.A 부모의 모임(會), 전문단체에 의한 전국 특수교육추진연맹,⑧*PTA=Parent-Teacher Association 또 전국 심신장애아(인) 부모의 모임협의회 등이 있다.

복지는 그 출발점은 극히 인간적인 것에 두어가면서도 사람을 위한 서비스까지도 제도적 규정에 의거하여 전개하고 의료, 심리 등의 인접 영역에 서비스를 지역 생활에 연결하지 못했던 것이다.

심신장애아의 부모를 중심으로 하고 있는 것은 1952년에 결성된 전일본 정신박약자 육성회(손잡는 부모의 모임)와 같이 47 도도부현(都道府縣) 육성회의 연락체로서 상담 및 기관지 활동 등 스스로 시설을 경영하는 것에서부터 개인집을 연락장소로 해가고 있는 것과 같은 작은 집단까지 있어서, 거의 모든 장해질병에 대한 단체가 결성되고 있다.
당사자가 주체로 하고 있는 것은 저폐(低肺) 기능자, 간염, 즈몬(SMON) 베세트(Behcet"s disease)뇌성마비자 등 각종 장해 질병에 걸쳐서 있다.
전문종사자로서는 전국 병치약 교육동맹, 일본 특수교육 연합회 등 교육관계에 관한 것과, 일본중증아(重症兒) 복지협회 기타 복지시설의 협의회가 있다. 더구나 회원제로 하여 당사자, 종사자, 시민이 함께 구성하는 장애아의 생활과 권리를 수호하는 전국 수호협의회가 같은 조직도 결성되어 있다. 지원단체는 신문사 등 보도기관이나 기업의 출자로 구성된 사업단이 주로 활동하며, 또 시민적 지원조직으로서 볼런티어 조직 등이 있다. 그러나 이런 것들은 필수적으로 장애복지에만 한정된 것만이 아니다.

장애복지단체의 활동상황 : ∼모든 단체의 활동에는 ①사람을 위한 모든 서비스 및 금전적 보상을 요구함. ②모든 서비스의 이용자(소비자)로서 정보수집과 제공 및 상담 등을 행함 ③스스로 직접 서비스의 담당자가 됨 ④사회에서 이해와 공감을 깊게 하고자 함. 혹은 사회적인 상식, 태도의 변경을 추구하는 것 등의 것으로 분류할 수 있다.
예를 들면 난치병 단체 등은 치료 재활을 위한 새로운 의학적 연구를 요구하는 한편 약사(藥事) 행정의 책임추구 소송에 의한 배상청구와 모든 서비스의 확충을 요구하는 활동을 하고 있다. 전국 심장병 어린이를 지키는 모임(會) 등에서는 심장질환에 관련된 전문적 의료에 대한 의료서비스의 소비자라는 입장에서 정보의 수집. 제공이 있고, 의료제도 복지제도의 개선, 강화도 요구하고 있는 실정이다.

전국 정신장애인 가족연합회에서 최대의 과제는 지역사회에 있는 오해 차별, 편견을 해결하고, 거의 모든 문제해결의 수단을 입원이라고 하는 단순한 현상에 대한 것을 타개하는 것이다. 입원치료와 지역사회를 연결하는 중간시설(中間施設)의 건설은 가족모임의 간절한 소망으로 되고 있다.
문제의 소재와 과제 : ∼장애단체는 개개인의 생활에서 발생한 절실하고 긴박한 문제를 짊어지고 있는 것이 일반적인 것이다. 야간이나 휴일에 모임을 개최하지만 상황은 좀처럼 변하지 않으며, 소수의 리더가 스스로의 문제와 다른 회원의 문제 등의 짐을 지고 소멸해 가고 있다. 해결을 위한 상대를 좀처럼 얻지 못해 조직체는 그대로 에너지를 잃어 노후화되어 가는 예도 많다.

지역사회에서의 보살핌(care), 지역사회사람들의 참가에 의한 키아(care)을 요구서비스의 소비자로서의 권리와 선택성, 더욱이 그것에 대한 시민으로서의 자주적인 참가를 요구하는 장애복지 단체는 지역사회 사람들의 확실한 대응을 획득하지 못한 채로 오로지 노력을 해왔다고 해도 좋을 것이다.
이러한 것은 지금까지의 복지가 지역사회를 생각하지 않은 채로 행하여 졌고 모든 서비스가 지역사회를 빼놓은 것에 원인이 있다고 해도 과언이 아니다. 지역사회의 사람들이 보통으로 누리려고 하는 사회복지서비스가 장애를 가진 사람들에게도 보통으로 누릴 수 있고, 더욱이 그 장애에 의하여 일어나는 문제에 추가적인 서비스가 이루어지는 것이 아니라 복지는 별개의 통로를 통해 이루어 지고 있는 것이다.
또 복지는 그 출발점은 극히 인간적인 것에 두어가면서도 사람을 위한 서비스까지도 제도적 규정(規定)에 의거하여 전개하고, 의료, 심리 등의 인접 전문영역의 서비스를 지역생활에 연결하지 못했던 것이다. 사회사업가는 ⑪니드(need)를 가진 사람들의 적(敵)인가 자기편인가의 내부에서 심각한 의문이 일어나는 것은 위와 같은 현상을 반영하는 것이라고도 할 수 있다.
인간에 관련된 서비스의 영역에서는 서비스의 연결과 체계를 분명히 만들어 가는 것을 한편으로 하고 거기에 기본이 되는 상호의 이해와 신뢰 가운데 사람들과의 영속적인 관계를 가지며, 이를 전개해 가는 것이 지역복지(地域福祉)에서 중요한 것이다. 그러나 이는 일본의 복지에서는 별개의 것이라고 할 정도로 미개척 그대로 되어있다.
지금까지는 장애복지단체가 문제의 심각성에 따라 조직으로서의 응집력을 높이고, 비극성을 세상에 호소하는 것으로 복지서비스의 대부분을 만들어 냈다. 지금부터는 생활문제 하나 하나를 자기가 살고 있는 곳에서 문제로 삼아 해결하려는 길을 찾아내 가는 것과 당사자 단체가 스스로 문제를 조사하는 것에 의해서 더욱 분명할 수 있다는 것으로, 일보 전진한 현실적 서비스를 요구해 가는 것 등의 활동이 증가해 나가고 있다고 생각된다. 이것이 더욱 전개되기 위해서는 각 단체의 자주성을 존중하여 지역사회에 개입해 가는 전문적인 경험의 축적이 필요하며, 전문적 연구자와의 협력이 비약적으로 확대되지 않으면 안된다고 할 수 있다. 그리하여 생활의 실상을 찾아 일상생활에 적합한 서비스의 개발을 진행하는 것이 당면한 커다란 과제인 것이다.

작성자전광현  webmaster@cowalknews.co.kr

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