[이달의 초점] 80년대 복지정책과 변혁운동 > 기획 연재

<○80년대를 돌아보며>
한마디로 "격동"이라고 밖에 얘기 할 수 없는 80년대가 저물어 가고 있다.
80년대의 폭풍시대를 예고라도 하듯 민중의 손으로 풀지 못한 70년대의 유산은 급기야 군부독재와 민중의 정면대결로 이어져 광주민중항쟁의 유혈진압으로 그 첫 장을 열었다.
그러나 이로써 불지펴진 노동자, 농민, 학생 등의 폭발적인 민중운동은 정치, 경제, 사회 등 삶의 모든 부문에서 독점자본과 군사독재의 굴레를 벗기 위한 끊임없는 싸움으로 이어져왔다. 이러한 민중의 도전에 정권은 "경제성장" 대신 "복지국가건설"이라는 새로운 구호를 내걸고 체제의 울타리 안으로 들어온 부문에 대해서는 "회유와 개량 화"로 그리고 체제편입을 거부하는 세력에 대해서는 "가차없는 탄압"을 가해왔다.

우리의 경우 1989년 도시지역 의료보험과 최저 임금제가 실시됨으로써 작년에 실시된 농촌지역 의료보험과 노동자를 대상으로 하는 국민연금제도를 포함, 적어도 겉으로는 일정한 형식을 갖춘 사회보장제도가 자리잡기 시작했다.
그러나 이렇게 급격히 늘어나고 있는 사회보장제도가 참 복지사회로 가는 바른 길인지 아니면 반민주적인 정권의 도덕성과 독점자본에 안정된 노동력을 공급하기 위한 도구에 불과 한지 의심스럽지 않을 수 없다.

이러한 맥락에서 지난 10월 학술단체협의회 주최로 연세대학교에서 열린 심포지엄 "1980년대 한국사회와 지배구조" 중 "1980년대 한국 사회보장정책의 성격"이라는 논문은 최근 우리사회의 변화과정과 사회보장제도가 어떠한 관계를 가지고 있는지, 그리고 이러한 사회보장제도의 성격과 가능성, 그리고 한계는 무엇인가를 밝혀 90년대 사회복지의 방향과 성격을 어느 정도 엿볼 수 있었다.
다음은 이날 발표된 논문을 중심으로 발췌, 요약한 것이다.

<○80년대 한국사회의 복지수준>
일반적으로 "복지"라는 말속에는 국가가 실시, 주도하는 공적복지와 민간이 주축이 되는 사적복지(기업연금, 지역사회복지활동 등)가 모두 들어있다.
그러나 국가 간의 복지수준을 비교 할 때는 공적복지비용, 즉 중앙정부의 재정지출 중 복지 비의 비율만을 비교 대상으로 삼는다.

<표1>는 우리나라와 자주 비교가 되는 남미의 몇몇 나라와 신흥공업국 싱가포르의 경우를 살펴본 것이다.

<표1 중위자본주의 국가의 정부재정 중 사회복지비 지출 비율 (단위 : %, $)

*주:1)사회보장비는 사회보험, 공적부조, 주택, 지역사회개발 등에 대한 지출을 포괄한 것임.
    2)일인당 GNP는 1986년도 기준임.
    3)1981년도 수치임

위의 표를 살펴보면 86년도의 경우 정부재정 중 사회복지비의 비율이 가장 높은 나라는 칠레의 48.6%이며 가장 낮은 나라는 8.7%만을 지출하고 있는 한국이다.
개인소득이 천 삼백여 달러 밖에 되지 않는 칠레의 복지 비 지출 비율이 가장 높은 이유는 칠레가 남미국가 중 가장 먼저 사회보험을 도입하는 등 칠레민중의 성숙한 계급역량이 반영된 것이다.

이에 비해 8.7%의 가장 낮은 수치를 나타내고 있는 우리의 복지 비 지출이 우리보다 개인소득이 훨씬 떨어지는 나라들에 비해서 낮다는 것은 우리의 복지수준이 어느 정도인지를 잘 말해주고 있다.
또 하나 특이한 것은 국방비지출 면에서 우리나라가 29.2%로 가장 높고, 다음이 22.5%의 싱가포르 순인데 이는 국방비와 복지 비 지출이 역 비례하는 것을 보여주고 있다.

<표2 선진자본주의 국가군의 정부재정 중 사회복지비와 국방비 지출비율    (단위 : %, $)

*주: 1) <표1과 같음
     2) 1986년도 기준임
     3) 1979년 수치임
     4) 1975년 수치임
     5) 1981년 수치임

<표2>는 선진 자본주의 국가의 사회복지비 지출 비율을 나타낸 것인데 독일의 경우 무려 70%에 가까운 복지 비를 지출하는 것을 비롯해 평균 50%에 가까운 정부비용이 사회복지비로 지출되고 있다.
<표2>에서 보듯 우리나라를 비롯한 중위 자본주의국가들도 물론 각 국의 사정과 계급투쟁의 정도에 따라 어느 정도 복지 비의 지출이 늘어날 가망은 있다.
하지만 이들 국가들은 그 경제적 바탕이 선진국 자본에 종속되어 있기 때문에 경제잉여가 외채상환, 상표사용료 등으로 끊임없이 나라밖으로 흘러 나가 계급투쟁이 격화되더라도 민중에게 돌아올 몫이 적어져 근본적으로 선진국 수준의 복지비를 지출할 수 없다.

<○처음부터 빗나간 복지의 시작>
선진자본주의 국가에서 사회보장제도가 실시되기 시작한 것은 19세기 말 독점자본주의가 성립된 시기와 일치하며 이것이 완전히 정착, 일반화된 시기는 1930년 대공황과 2차 세계대전 직후라고 한다.
서구자본주의 사회는 식민지에서 수탈한 초과이윤과 막대한 생산력을 바탕으로 이룩한 경제잉여의 일부를 민중에게 나눠주는 식으로 사회보장제도를 확대해 왔으며 이는 격화되는 계급모순을 체제의 울타리 안으로 끌어들어 자본주의의 위기를 극복하려는 복지제도의 일반화현상(즉 복지국가라는 형태의 전반적인 개량주의 가능성)을 나타내고 있다.
우리나라의 경우 전 국민을 대상으로 하는 본격적인 사회보험이 등장한 것은 1973년 「국민복지연금법」이 실시되면서부터라고 할 수 있다.

그러나 이러한 복지정책의 시작이 1970년대 초 경제위기 상황과 맞물려 시작되었다는 것은 결코 우연이 아니다.
또한 제도자체도 노동자들 스스로 계급투쟁의 과정에서 얻어낸 것이 아니라 국가권력의 필요에 의해 일방적으로 만들어진 것이기 때문에 그 내용이 일방적으로 자본측의 요구만을 담고있는 것도 또한 당연한 것이다.
70년대 초는 우리나라가 60년대를 통해 줄곧 추진해온 경공업제품 수출 주도에서 빚어진 구조적 위기를 벗어나기 위해 중화학공업으로 경제정책을 전환하기 시작한 때이다.

그러나 이미 엄청나게 불어난 외국 빚으로 차관도입이 한계에 다다르고, 이를 갚지 못해 부담이 가중되는 상황에서 정부가 중화학공업을 육성하기 위해서는 짧은 기간에 대규모 자본을 끌어 모아야 했으며 이때 내자동원 수단으로 등장한 것이 바로 「국민복지 연금제도」인 것이다.

따라서 이 제도에는 처음부터 소득 보장과 재분배라는 복지기능이 없었다.
그러나 이렇듯 내장동원을 위한 수단인 국민복지연금제도는 1970년대 초반부터 성장을 가로막는 여러 가지 요인이 나타나 자본축적이 침체되고, 석유파동으로 인한 불황이 겹치게 되자 더 이상 독점자본에게 복지수요로 인한 일방적인(?) 희생을 강요해서는 안 된다는 정부의 판단에 의해 그 시행이 무기한 연기되고 만다.

<○70년대의 의료보장의 참모습>
이러한 정권의 자본가 참모습 논리는 의료보장제도에도 똑같이 작용해 77년 7월 500명 이상 대기업부터 의료보험이 실시되었다.

그러나 이것 역시 연금법과 마찬가지로 70년대 후반 유신독재라는 폭력으로 간신히 정권을 유지하던 때 실시된다.
따라서 70년대 2대 복지정책이 모두 우리가 상식으로 알고 있는 정치가 안정되고 경제가 풍요로울 때 실시된 것이 아니라, 각 정치, 경제형편이 극도로 불안정해 체제변혁의 위기상태에서 나타난 것은 과연 우연에 불과 한 것일까?
당시 불안정한 정치상황에도 불구, 의료보험 같은 복지정책을 실시하게 된 이유는
첫째, 당시 활발하게 진행된 남·북 대화(이 남북 대화도 실은 유신체제를 끌어내기 위한 함정이었다.)에서 드러난 남·북한간 의료보장제도의 현격한 차이 때문이다.

둘째, 70년대 들어와 "고도성장의 모순"이 "부의 불평등한 분배"로 사회문제가 되기 시작하고 이것이 유신정권 자체를 위협하게 되자 의료보험은 "부의 재분배"로 그리고 의료보호제도는 국가의 중립성과 시혜 성을 과장하기 위한 정치적 의도에서 비롯된다.
그러나 무엇보다도 중요한 이유는 이 제도가 자본축적을 계속 유지, 강화하기 위한 노동력 재생산의 보장기구라는 점이다.

70년대 중반부터 중화학공업정책과 중동건설 붐으로 노동력 수효가 급격히 늘어나게 되자 안정된 노동력을 제공하기 위한 방편으로 등장한 것이다.
이는 의료보험제도에 대해 노동자보다 전경련, 상공회의소 등 경제단체가 앞장서 조기실시를 주장했던 것으로도 알 수 있다.

그리고 이러한 의도로 실시된 의료보험제도가 실제 운영결과 소득 재분배와는 반대현상을 보여 저임금노동자들이 보험재원 형성의 가장 무거운 짐을 떠맡음으로써 형성의 자본측의 부담이 가벼웠고 조합운영도 민주적 절차가 무시되고 정부와 기업의 의도대로 움직여왔다는 것은 이 제도 성립의 주체가 누구인가를 살펴보면 오히려 당연한 일이다.

<○80년대 사회보장제도의 성격>
1980년 5월 17일로 등장한 5공 정권이 70년대에 해결하지 못하고 체제모순 때문에 폭발된 80년대 중반 민중생존권 투쟁 대중조직운동의 활성화는 개헌공방으로 이어져 정권으로 하여금 "탄압"과 "양보"라는 양면적 대응을 이끌어낸다.

그러나 이 시기에 경제적 상황은 정치적 위기와는 달리 "낮은 금리" "달러 가격하락" "석유가격 인하" 등 "3저 호황"을 맞아 만성적 국제수지 적자를 흑자로 바꾸고 인플레이션의 둔화, 경제성장과 고용이 크게 느는 등 일대 호황을 누리게 된다.

그러나 이러한 호황은 일시적·단기적 호황에 그치고 오히려 제국주의 독점자본에 금융·기술·시장종속을 강요당해 이에 대응하기 위한 모든 국내자본과 민중부문에 대한 내자동원 계획이 필요하게 된다.

따라서 1986년 9월에 발표된 지역 의료보험 확대실시, 국민연금제도, 최저임금제 도입 등 5공화국의 "3대 복지정책"은 민중의 민주변혁투쟁과 생존권투쟁의 강화에 의한 정치적 위기와 자본의 종속에 의한 경제적 위기를 극복하기 위한 대응양식이었으며 개헌 공방으로 드러나는 정권의 비 정통성을 무마하고, 민중운동세력과 진보세력을 분열시켜 대다수 국민을 회유 무마하려는 지배권력의 양보적 대응에 불과한 것이다.

<○80년대 의료보장의 한계>
87년 500명 이상 대기업부터 실시된 의료보험은 올해 도시지역 의료보험까지 확대, 이른바 "전국민의료보장" 시대로 접어들게 되었다.
체제모순을 은폐하기 위해 구체적 일정과 계획도 세우지 않고 지배권력의 일방적 편의로 실시된 80년대 의료보험 확대 실시는 재원조달을 민중에게 떠넘기려는 국가에 가장 많은 피해를 입은 70년대와는 달리 이제껏 가장 독점자본의 피해에 시달려온 농민들이 반발함으로써 처음 사회보장제도를 둘러싼 국가, 독점자본과 민중의 대립이 나타났다.
처음 농어촌지역 주민에 대한 과중한 보험료 강제징수에 대한 시정을 요구하는 부분적인 제도개선투쟁에서 도시빈민, 노동자, 학생 등이 연대해 제도의 전면개혁을 요구하는 범국민 운동으로 발전했다.

그러나 민중의 힘에 굴복해 국회에서 만장일치로 통과된 「국민의료보험 법안」이 자본측의 이익을 보장하지 못하게 되자 대통령이 이를 거부하는 희한한(?) 모습을 연출하게 된다.
한편 의료보험 확대실시에 관한 문제는 초기 사용자와 고용자간의 소득 이전문제에서 보다 본질적인 고소득층과 저소득층 또는 노동·자본간의 소득이전 문제로 발전해 기존의 의료보험방식 이라는 제한된 내용과 형식을 지양하고 철저한 누진방법으로 국가가 세금을 걷어 재원조달을 책임져야 한다는 대안까지 제시되기를 이른다.

<○국민연금제도>
국민연금제도는 3대 복지정책 중, 근간을 이루는 것으로 70년대 이후 법안까지 마련된 상태에서 시행이 계속 유보되다가 10여 년이 지난 다음에야 비로소 실시되었다.

연금제도는 원래 전체국민을 대상으로 실시하는 소득보장정책이며 이러한 목적에 타당한 내용과 민주적 운영으로 성장과정에서 빚어진 경제적 불균형을 완화, 제거시킴으로써 전체 국민의 생활안정과 복지향상에 기여해야 한다.
그러나 지금 시행되고 있는 국민연금제도의 형태와 내용은 사회정의 실현과 민생안정 보다 오히려 내자동원을 위한 "강제저축"의 성격이 더 짙다.

그 이유는
첫째, 강제적용 대상을 10명 이상 사업장으로 제한해 대다수의 저소득 노동계층(전체 37%)을 제외 시켰기 때문이다.
사회보험인 연금제도의 주요목적이 노후생활안정을 보장하고 계층 간의 불평등을 감소시키는 것임에도 상대적으로 소득보장이 더욱 절실한 계층을 소득파악과 징수가 어렵다는 행정의 어려움만을 들어 제외시켜 이 제도의 원칙을 위반하고 있다.

둘째, 재원조달의 방법에서 자본과 노동의 부담이 반반으로 같은데 이는 우리의 연금제도가 수익자 부담의 원칙에 의해 노후책임을 스스로 져야 한다는 논리이며 이를 통해 자본과 국가가 맡아야할 책임을 떠넘기는 것이다.
<표1>연금재정의 자본, 노동, 국가의 분담비율(1985∼1988)

셋째, 현재 시행되는 국민연금법에 의한 급여수준은 최종보수액의 40%수준인데 이는 국제노동기구(ILO)에서 권고하는 최저수준(60%)에도 미치지 못하는 낮은 수준이다.
따라서 국민연금제도는 국민의 노후 소득보장보다는 80년 초 외국 빚이 늘고 개방압력이 거세져 이에 대응하는 산업구조 재편성 작업을 위한 내자 동원이 필요해 만든 것이다.
더욱 걱정스러운 것은 앞으로 10여 년 후면 약 30조원에 가까운 막대한 기금이 모이게 되는데 이에 대한 민중의 통제가 없이 지금처럼 국가만이 배타적으로 운용하게 된다면 오히려 복지의 탈을 쓴 지배계급의 무기가 될 뿐이다.

<○최저임금제도>
최저임금제는 노동력재생산을 위협하는 저임금에 대해 국가가 법으로 최저임금을 설정, 사용자가 거기에 모자라는 임금을 줄 수 없게 금지해 저임금노동자의 최소한의 노동력재생산을 보장하기 위한 소득정책이다.
지난 86년에 법을 만들고 작년부터 실시한 최저임금제는 내년부터 모든 업종으로 확대 실시된다.
다른 모든 복지정책과 마찬가지로 최저임금제도도 국내시장개방과 보호무역의 강화 등으로 노동계급에 대한 착취가 강화되고, 생활상태가 더욱 악화되면서 폭발한 노동자들의 투쟁이 끌어낸 "양보"이다.

87년 노동자 대 투쟁은 이전의 임금인상 수준을 넘어서 노동법개정, 개헌문제까지 다루는 정치적 투쟁으로 발전했으며 조직과 싸움의 강도가 정권의 존립 자체를 흔들어 놓을 정도로 심각했다.
더욱이 당시는 정권교체기였기 때문에 정권교체를 무사히 마치기 위한 이념적 환상으로써 다른 복지 정책과 함께 고려되었다.

따라서 최저임금제의 내용 역시 자본측의 이익만을 일방적으로 담고 있다.
예를 들면 88년 최저임금액 11만 1천 원은 노총이 뽑은 최저생계비의 절반에도 못 미치는 낮은 수준인데, 이는 우리의 자본축적이 낮은 임금과 오랜 시간 노동에 의해 이루어져 정상적인 노동력 재 생산비를 지급하게 되면 자본축적에 커다란 위협이 되기 때문이다.

더욱이 감독 및 처벌 규정에서도 경영자 측은 1천만 원 미만의 벌금을 주장해 실제로 최저임금제를 실시하지 않겠다는 의지(?)를 뚜렷이 나타내고 있다.
최저임금제의 실시는 노동자의 최저생활을 보장받기 위한 중요한 제도이다.

그러나 이의 실시가 저임금노동자의 생존권 확보와 같을 수는 없으며 그 내용 여하에 따라서는 오히려 저 임금을 강화시키고 노동자간의 대립을 낳을 수도 있는 것이다.

<○사회보장정책과 변혁운동>
지금까지 살펴본 복지정책들은 각각 70년대와 80년대의 정치와 경제상황에 대한 대응책으로 나온 것이다.
즉 국민연금제도는 70년대 말 경제적 위기와 시장개방으로 국내에 침투하기 시작한 제국주의 독점자본, 그리고 3저 호화에 의한 독점적 부담능력강화로 강제적인 "내자 동원"이 필요한 국내독점자본과 국가권력에 의해 취해진 조치였다.

그리고 의료보험 전국민확대실시는 국가독점자본이 농업포기정책 때문에 일어난 농민운동의 활성화에 대한 대응책과 각 부문운동 강화에 대한 지배계급의 체제를 유지하기 위해 제시되었다.
또한 최저임금제도는 80년대 중반부터 일기 시작한 노동계급의 생존권 확보 요구를 넘어선 체제개혁 요구에 맞서 노동계급을 분할해 지배하려는 지배계급 전략의 한가지인 것이다.

"80년대 3대 복지정책"은 분명히 국가독점자본의 민중운동에 대한 "양보"임에는 틀림없다.
그러나 이러한 복지정책을 올바르게 실시하려면 근본적으로 자본의 해외 종속성이 해결되어야 한다. 만약 그렇지 않을 경우 복지정책은 지배구조의 체제유지를 위한 계급과 민족모순을 완화하는 것이 아니라 오히려 모순을 확대시키고 더욱 날카로운 대립만을 초래할 뿐이다.

따라서 민중적 복지제도 수립의 원칙은
첫째, 노동(생산)에 따른 철저한 민중적 분배이어야 하며
둘째, 민중의 민주주의적 참여를 보장하고 제도의 운영과 결정권을 민중이 갖고 있어야 한다.
셋째, 복지제도가 민중의 변혁운동이 커가기 위한 계기로 작용해야 하며 민중사회 건설을 위한 기초가 되어야 한다.

<○90년대 복지를 위하여>
위에서 살펴본 대로 독점자본에 종속된 복지정책은 정치, 경제 그리고 사상에서도 철저히 자본측의 논리만이 들어 있으며, 이러한 사회보장정책의 공동화와 거짓복지를 깨부수고 진정한 민중의 복지를 세우기 위해서는 민중운동의 더욱 강한 힘과 조직이 필요하다.

우리는 이 달 초 5공 비리 청산과 수출부진 등으로 정국이 어수선한 가운데 장애인 복지법과 고용촉진법이 통과되었다는 기쁜 소식을 들었다.
이는 그 동안 어려운 여건에서 꾸준히 싸워온 많은 "장애우의 힘"에 의한 것이며 이제 드디어 장애운동이 민중운동의 한자리를 차지하게 됐다는 것을 의미한다.

80년대의 복지운동이 제도를 새로 만들고 잘못된 내용을 고치는 것에 힘쓴 시기였다면 90년대 복지운동의 중심은 더 나은 내용의 확보와 올바른 시행으로 모아져야 할 것이다.
우리는 이제 겨우 "싸움터"를 만들어 놓았다. 따라서 이제부터는 90년대 장애운동을 이끌어갈 더 크고 강한 전국적인 조직건설에 모든 힘을 모아야 할 것이다.

전흥윤 기자