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[D&I/기획이슈] 영국의 장애차별금지법과 통합 평등법의 의미

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영국의 장애차별금지법과 통합 평등법의 의미 

장애우권익문제연구소 정책위원회

 

1. 장애차별금지법 제정

 

영국에서의 장애차별금지법 제정은 1979년 몇몇 장애인 단체들이 장애인에 대한 규제에 대처하는 위원회(Committee On Restrictions Against Disabled People)의 수립을 노동당에 요구하면서부터 시작되었다. 운동의 결과 1980년대 초부터 개개인의 의원들로부터 법안이 속속 상정되기는 하였으나 장애인도 시민이라는 원칙을 밝히는 수준이었다. 이 후 여러 의원에 의해 관련 법률이 제안되었으나, 1990년 미국 ADA 및 다른 국가들의 차별금지법 제정에 영향을 받아 1995년 정부안이 통과되었다..

이 법안에서는 고용, 교육, 부동산의 이용, 재화이용, 공공교통수단 이용에서의 차별을 금지하고 있다. 또한 이 법에 의해 국가장애위원회(The National Disability Council)가 설립되었으나 법률기능과 관련하여 부서의 장에 대한 기본적인 자문 기능만 갖고 있고, 차별의 조사, 구제에 대한 법적 권한을 갖지 못하였다. 더구나 이 법의 제정과 동시에 1944년 제정, 1958년 개정된 장애인고용법에 의한 의무고용제가 폐지되어 장애인의 고용이 더욱 악화되었고, 장애인 차별에 대한 실제적인 진전도 없었다.

이런 문제 때문에 1999년에 장애인권리위원회법(Disability Rights Commission Act 1999)이 제정되어 장애권리위원회(DRC, Disability Rights Commission)가 설립되었다. 이 법에 의해 NDC는 폐지되고, 이를 대신해 DRC가 설립되었으며, 인종평등위원회, 기회균등위원회와 비슷한 권한을 갖게 되었다. 이 위원회에서는 장애인 차별에 대한 조사를 할 수 있고, 권리구제의 수단으로 장애인과 피진정인의 합의를 도출하도록 노력하였다. 특이한 사항은 합의 후 피진정인으로 하여금 이행 계획서를 세우게 하여 5년 간 위원회가 직접 관리하는 방안을 마련하였다.

 

2. 평등법으로의 전환

 

장애차별금지법은 다른 보호되어야 할 영역(protected characteristics)과 통합되어 2010년에 ‘평등법(Equality Act 2010)’으로 개정되었다. 기존의 차별금지법령에는 평등임금법(Equal Pay Act 1970), 성차별금지법(Sex Discrimination Act 1975), 인종관계법(Race Relations Act 1976), 장애차별금지법(Disability Discrimination Act 1995), 고용평등(종교 또는 믿음)에 관한 시행령(Employment Equality (Religion or Belief) Regulations 2003), 고용평등(성적지향)에 관한 시행령(Employment Equality (Sexual Orientation) Regulations 2003), 고용평등(연령)에 관한 시행령(Employment Equality (Age) Regulations 2006)이 있었는데, 연령, 장애, 성전환, 혼인여부, 인종, 종교, 성, 성적 지향과 관계없이 공적, 사적 서비스 접근에 대한 평등한 대우를 요구하는 평등법(Equality Act 2010)에 모두 통합되었다.

2010년 평등법의 제정은 2005년으로 거슬러 올라간다. 2005년 노동당 선거 공약으로 평등법안이 제출된 것이 시작이었다. 2008년에는 상원의장 Harriet Harman의 단일한 평등법안이 발의되었고, 2009년에는 정부가 평등법안을 제출했다. 그리고 2010년 4월 법안이 의회를 통과하고, 여왕의 승인을 거쳐 법이 완성되었고, 2010년 10월부터 효력이 발생하게 되었다(홍성수, 2011).

차별금지법제가 통합되기 이전에 이미 통합형 평등인권위원회는 출범했다. 2007년 이전에는 각 법령에 의해 장애권리위원회(장애차별업무 담당), 기회균등위원회(성차별 및 동일임금법 등 기타 여성평등업무 담당), 인종평등위원회(인종평등업무 담당)와 같은 개별적인 차별시정기구가 존재했었다. 그런데 인권과 평등의 문제가 점점 복잡해지고 다양하게 전개되면서 새로운 통합형 인권기구의 설립이 논의되기 시작하였다. 결국 평등위원회의 기능, 역할, 권한 등을 주로 다룬 2006년 평등법(Equality Act 2006)에 따라, 기존의 위원회들은 모두 흡수 통합되어 2007년 1월 평등인권위원회(Commission for Equality and Human Rights, EHRC)가 설립되었다(홍성수, 2011).

 

3. 평등법의 내용

 

영국평등법 2010은 218조와 부칙 28조를 포함한다. 이 법은 단순히 기존 법령을 통합한 것이 아니라 보다 정합성을 갖는 차별금지법제로 체계화한 것이다. 차별로부터 보호되는 속성에는 연령, 장애, 성전환, 혼인 및 동성결혼, 인종, 종교 또는 신념, 성별, 성적지향과 같은 여덟 가지 속성이 있다. 제5조부터 제12조까지는 보호되는 속성들을 정의하고 있다. 장애는 제6조에서 정의되고 있다. 또한 2부에서는 금지되는 행위 즉 차별의 종류를 설명하고 있다. 직접차별, 복합차별, 장애차별, 성전환차별, 임신 및 모성 차별, 간접차별 등으로 구분되어 있다.

 

1) 장애정의

 

평등법에 따르면, 일상생활을 하는 능력에 ‘현저하고’, ‘장기적인’ 부정적인 영향을 미치는 신체적 또는 정신적 손상이 있는 사람을 장애인으로 정의하고 있다. ‘현저한’이란, 옷 입기와 같은 일상적인 과업을 수행하는 데 일반적으로 소요되는 시간보다 훨씬 많은 시간이 소요되는 것을 의미한다. ‘장기적인’이란 12개월 이상 지속됨을 의미한다.

관절염처럼 변동이 심한 경우에는 다른 규정이 적용되고, 상황이 점점 악화되는 진행성인 경우에도 장애인으로 구분된다. HIV감염, 암, 다발성 경화와 같은 질환은 장애인으로 구분된다. 하지만 일부 경우는 장애 정의에 포함되지 않는데, 처방되지 않은 약품이나 알코올에의 중독은 장애 정의에 포함되지 않는다.

 

2) 차별의 종류

 

‘같은 것은 같게’ 취급한다는 평등원칙에 위반하여 같은 것을 다르게 취급하는 것을 차별이라고 일컫는다. 이와 같은 일반적인 차별에는 직접차별과 간접차별이 존재한다. 또한 몇 가지 차별 원인이 결합하여 만들어 내는 새로운 차별의 형태인 결합차별이 존재한다. 하지만 직접차별과 간접차별의 개념만으로는 장애인차별에 대해 효과적으로 대응하는데 한계가 있다. 직접차별은 장애 자체를 이유로 하는 불리한 대우가 있었는지, 간접차별은 외관상 중립적인 기준 등이 장애인과 장애인 집단을 불이익하게 하였는지 등에 각각 초점을 맞추고 비교대상자 내지 비교집단의 확인과 대우의 비교라는 복잡하고 까다로운 절차와 증명을 요구하는 개념이기 때문이다(조임영, 2011). 그러다보니 비교대상과의 비교가 쉽지 않거나, 또는 법원이 장애에 대한 민감성이 떨어질 경우 명확한 차별임에도 불구하고 장애인차별이 성립되지 않을 수 있다.

또한 장애인차별의 경우 일반적인 차별개념만을 적용하여 장애인과 비장애인의 동일한 대우만을 주장하는 것은 장애인에 대한 사회적 장벽과 그에 따른 영속적인 불이익을 단순히 강화할 수도 있다. 따라서 장애인의 평등한 사회참여를 보장하고 인간으로서의 존엄과 가치를 확보하기 위해서는 장애라는 속성을 고려하여 장애인을 비장애인과 다르게 대우하는 비대칭적 접근이 필요하다. 즉 다른 것을 다르게 대우하는 접근방식, 즉 적극적 조치가 필요하고, 이런 적극적 조치를 하지 않는 것을 차별로 규정할 필요가 있다.

실제로 2010년 제정된 영국의 평등법(Equality Act 2010)을 보면 장애분야의 경우 추가적으로 ‘장애로부터 발생하는 차별’, ‘합리적 조정의무의 불이행’을 차별로 규정하고 있다. 또한 이외에 기타의 금지행위로서 ‘괴롭힘’과 ‘보복적 불이익(victimization)’을 차별의 유형으로 보고 있다.

 

(1) 직접적 차별

직접적 차별은 정치·경제·사회·문화생활의 모든 영역에서 인간으로서의 기본적 권리를 행사함에 있어서 장애를 이유로 구별·배제 또는 제한하는 행위를 일컫는다. 직접차별에는 ‘장애연계차별’과 ‘장애간주차별’도 포함된다. 장애연계차별이란 장애와 연계되었음을 이유로 불리한 대우를 하는 것을 말한다. 장애간주차별이란 사용자가 장애를 가지고 있는 것으로 오인하여 근로자를 불리하게 대우하는 것을 말한다. 이는 실제 장애로 인해 차별을 겪음에도 불구하고 법상 장애가 좁게 정의되어 그로부터 배제되는 경우에 차별로부터의 보호를 받을 수 있다는 점에서 특히 중요할 수 있다(조임영, 2011).

 

(2) 간접적 차별

간접적 차별은 비장애인에게 적용할 조건을 장애인에게 적용함에 있어, ①그 조건에 부합되는 장애인의 비율이 그 조건에 부합되는 비장애인의 비율보다 상당한 정도로 적은 경우, ②그 조건이 정당한 것임을 입증할 수 없는 경우, ③장애인이 그 조건에 부합될 수 없기 때문에 그 사람에게 손해가 되는 경우, ④장애인과 함께 있는 관련자에 대해 합리적인 이유 없이 장애를 이유로 비장애인을 대하거나 대하려 할 때보다 불리하게 대하는 경우, ⑤차별 또는 차별의사를 표시 및 암시하거나, 타인으로 하여금 차별행위를 부추기도록 하는 모든 공고, 신호, 기호, 상징 또는 기타 표시를 대중 앞에 게재 또는 전시하거나 그렇게 되도록 하는 경우 등을 포함한다.

 

(3) 결합 차별

영국의 2010년 평등법에서는 결합차별을 “A가 두 가지의 보호되는 속성의 결합을 이유로 B를 그러한 속성들의 어느 하나를 공유하지 않는 자를 대우하거나 대우하였을 것에 비하여 불리하게 대우하는 경우에 A는 B에 대해 차별하는 것이다”고 정의하고 있다. 결합차별은 보호되는 속성을 이유로 하는 불리한 대우를 대상으로 하는 점에서 직접차별과 유사하다. 그런데 직접차별이 성립하기 위해서는 하나의 보호되는 속성이 불리한 대우의 실제적인 이유임이 증명되어야 하는데, 결합차별은 불리한 대우가 사실상 보호되는 속성들의 결합으로 인해 발생하였기 때문에 하나의 보호되는 속성으로 인해 불리한 대우가 발생하였음을 증명할 수 없는 상황을 대상으로 한다. 가령 사용자가 장애여성에 대한 특별한 편견으로 인해 장애여성을 고용하지는 않지만 다수의 장애남성과 비장애여성을 고용하는 경우에, 이는 성을 이유로 하는 직접차별이나 장애를 이유로 하는 직접차별에 해당하지 않을 수 있게 되는데, 결합차별은 이러한 상황을 대상으로 하는 것이다(조임영, 2011).

 

(4) 장애로부터 발생하는 차별

영국의 2010년 평등법에서는 장애분야에만 한정하여 ‘장애로부터 발생하는 차별’을 규정하였고, 다음과 같이 정의하고 있다.

다음과 같은 경우에 A는 장애인 B에 대해 차별하는 것이다.

(a) A가 B의 장애의 결과로서 발생하는 것을 이유로 B를 불이익하게 대우하고,

(b) A가 그 대우가 정당한 목적을 달성하는데 있어 비례적인 수단임을 증명할 수 없다.

이처럼 ‘장애로부터 발생하는 차별’의 개념은 다른 유형의 차별개념에 비해 매우 간결해졌다. 즉 직접차별이나 간접차별과 달리 ‘장애로부터 발생하는 차별’을 증명하기 위해 비교대상자를 필요로 하지 않는다. ‘장애로부터 발생하는 차별’은 ① 차별행위자가 장애인을 불이익하게 대우하고, ② 그 대우가 장애인의 장애의 결과로서 발생하고, ③ 차별행위자가 그 대우가 정당한 목적을 달성하는데 있어 적절한 수단임을 증명할 수 없으면 차별로서 성립하게 된다. 장애인이 ①과 ②를 증명하는 것은 비교적 용이할 것이기 때문에, ‘장애로부터 발생하는 차별’의 성립 여부는 대부분의 경우에 차별행위자가 ③을 통해 해당 대우를 객관적으로 정당화시킬 수 있는지 여부에 따라 결정될 것이다(조임영, 2011).

 

(5) 합리적 조정의무의 불이행

합리적 조정(정당한 편의제공, reasonable accommodation)은 다양한 환경에서 장애인의 권리를 보장하기 위해 필요한 적극적 조치(affirmative action)의 하나이다. 이는 장애인에게 단순히 불리한 대우를 금지하는 것과는 달리, 장애인들이 특정 상황에 접근하고 활동할 수 있도록 추가적인 조치들을 취하도록 하는 것이다. 따라서 누군가 장애인과의 관계에서 자신들에게 부과된 합리적 조정의무를 이행하지 않는 것은 장애인에 대한 차별에 해당한다.

장애인권리협약에서도 ‘장애를 근거로 한 차별’을 ‘정치․경제․사회․문화․민간 분야 또는 기타 분야에서 다른 사람들과 대등하게 모든 인권 및 기본적 자유를 인정받거나 향유하거나 행사하는 것을 약화시키거나 무효화하는 목적이나 효과를 가지는, 장애를 근거로 한 어떤 구별, 배제, 또는 제한을 의미한다. 이것은 합리적 조정(또는 정당한 편의제공)을 거부하는 것을 포함하여 모든 형태의 차별을 포함한다.’고 규정하고 있다. 즉, 합리적 조정의 거부도 차별의 한 종류로 규정하고 있다.

 

(6) 기타 – 괴롭힘, 보복적 불이익 등

이 법에서 괴롭힘과 보복조치는 차별행위가 아니라, 별도의 금지된 행위로 정의된다. 괴롭힘(harassment)은 다음과 같이 정의된다

- 관련 보호되는 속성과 관련하여 원치 않는 행위를 하는 경우. 그러한 행위는 당사자의 존엄성을 침해하거나 위협적, 적대적, 비하적, 굴욕적, 공격적 환경을 조성하려는 목적 또는 효과를 갖는 행위를 말함.

- 성적 성격을 갖는 원치 않는 행위를 하는 경우. 성적 성격이나 성전환 또는 성별과 관련하여 원치 않는 행위를 하는 경우. 당사자가 그러한 행위를 거부하거나 굴복하지 않았을 경우의 대우에 비해, 그러한 행위를 거부하거나 굴복한 것을 이유로 불이익하게 대우하는 경우도 포함됨.

보복조치는 보호되는 행위를 한다는 이유로 불리하게 취급하는 것을 말한다. 보호되는 행위를 하였거나, 할 수 있다고 믿음으로써 상대방을 불리하게 취급하는 경우에도 보복조치에 해당한다. 여기에서 보호되는 행위란 다음과 같다.

- 이 법을 통한 소송의 제기

- 이 법을 통한 소송과 관련하여 증거나 정보를 제공하는 행위

- 기타 이 법과 관련한 목적을 위한 행위 또는 이 법과 관련한 행위

- 이 법을 위반하였다는 혐의를 제기하는 행위

 

3) 차별금지의 영역

 

직업, 교육, 결사체, 계약, 교통, 평등의 촉진, 합리적 조정, 임대주택의 개선 등의 영역에서 차별을 금지하고 있다.

 

4. 평등인권위원회

 

1) 기능과 역할

 

이 위원회는 파리원칙에 따른 권고, 조사·구제, 교육·홍보의 기능을 모두 수행한다. 인권이나 평등 관련 입법의 준수를 강제하는 역할을 하며(강제조사권 있음), 법과 정부 정책에 영향력을 행사한다. 그리고 인권의식고양, 모범기준 제시, 국제인권위원회들에 증거나 리포트 제출, 연구 프로잭트 수행 등의 역할을 한다(홍성수, 2011).

 

2) 구성

 

위원회는 정부가 10명에서 15명의 위원을 임명할 수 있다. 인권위원들은 인권이나 차별 문제에 대해 전문성을 가지고 있어야 한다. 현재는 위원장 1인, 부위원장 1인, 14명의 위원들로 구성되어 있다. 위원의 임명은 국가 독립위원회인 공직자임명위원회(Office of the Commissioner for Public Appointments)의 조언을 받아 정부가 임명하며, 위원이사회(Board of Commissioners)가 주요 전략적 방향을 결정한다. 산하에는 워킹그룹이 있는데, 현재에는 장애위원회, 스코를랜드위원회, 웨일즈위원회 등이 있어 관련 사항을 조언한다(홍성수, 2011).

 

5. 함의

 

첫째, 우리나라 ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률(이하 장애인차별금지법)’ 제4조 제1항을 보면 차별의 종류를 6개로 구분하고 있다. 이 중 1호는 직접차별이고 2호와 4호는 간접차별을 일컫는 것이다. 또한 5호와 6호는 동반자 및 보조견 또는 장애인보조기구에 대한 차별도 장애인차별로 간주한다는 것으로 직접차별의 장애연계차별에 해당한다. 직접차별과 간접차별은 비교대상과의 비교를 통해 차별을 판단하는 것인데, 우리나라 장애인차별금지법을 보면 제4조 제1항 1호부터 4호까지에 ‘정당한 사유 없이’라는 문구가 들어있다. 비교대상과 비교를 해서 직접차별 또는 간접차별이 성립되어도, 추가적으로 정당한 사유 여부를 판단하겠다는 것으로 영국의 평등법 또는 다른 국가들이 법률에서 말하고 있는 직접차별, 간접차별과는 차이가 있다. 따라서 1호, 2호, 4호의 ‘정당한 사유 없이’는 삭제되어야 한다.

둘째, 앞서 살펴보았듯이 직접차별과 간접차별은 장애라는 속성을 제외하고 다른 부분이 모두 동일하다는 가정 하에 판단을 하는 것이기 때문에, 비교 자체가 쉽지 않을 수 있고, 이미 발생한 차별을 논의 또는 판단에서 배제하는 결과를 가져올 수 있다. 따라서 장애인차별에서 직접차별과 간접차별만을 적용하기에는 상당히 무리가 따른다. 이에 따라 영국 평등법에서는 ‘장애로부터 발생하는 차별’의 개념을 도입했다. 비교 대상을 찾지 않아도 되기 떄문에 차별 입증이 보다 쉬어졌다. 따라서 우리나라 장애인차별금지법에도 ‘장애로부터 발생하는 차별’을 추가할 필요가 있다.

셋째, 장애인에 대해 이미 발생한 차별의 시정 및 기회균등을 위해 적극적 조치가 필요하다. 적극적 조치를 하지 않은 경우 차별로 인정하고 있다. 또한 장애인권리협약의 해석에 따르면 적극적 조치에는 접근권(accessibility)과 합리적 조정(reasonable accommodation)이 있다. 그런데 우리나라의 경우 정당한 편의제공이라는 개념으로 적극적 조치를 포괄하다보니 접근권 개념이 약해지고 합리적 조정의 내용이 강하게 포함하게 되었다. 따라서 차별의 유형을 다룬 제4조제1항 중 정당한 편의제공(제3호 관련)을 접근권과 합리적 조정(또는 정당한 편의제공)으로 구분할 필요가 있다.

넷째, 영국 평등법 및 이전 장애차별금지법에서도 괴롭힘 조항을 두고 있다. 하지만 괴롭힘 조항은 차별의 영역은 아니고 금지된 행위일 따름이다. 우리나라도 장애인차별금지법을 제정할 때 법률 어디에도 장애인학대를 별도로 다루는 조항이 없다보니 괴롭힘 조항이 들어가게 되었다. 하지만 현재는 장애인복지법에서 장애인학대를 다루고 있다. 따라서 이후 차별금지법 개정 시에는 괴롭힘 조항을 삭제하는 것이 바람직해 보인다.

다섯째, 현재 우리나라 국가인권위원회법에 따라 보호되어야 할 속성은 19개로 열거되어 있고, 또한 19개 열거 후에 ‘등’을 포함하고 있기 때문에 실제적으로 그 이상의 보호되어야 할 속성을 열거하고 있다고 볼 수 있다. 그럼에도 장애인분야만 장애인차별금지법을 만들었고, 다른 분야도 차별금지법 제정을 요구하고 있다. 이처럼 모든 분야의 차별금지법 제정이 바람직한지 영국처럼 인권법 또는 평등법으로 통합하는 것이 바람직한지에 대해서는 더 많은 논의가 필요해 보인다.

여섯째, 장애인차별금지법이 제정되었음에도 장애인차별금지 시정을 위한 기구는 새롭게 만들지 못하고 국가인권위원회가 담당하게 되었다. 영국의 초기처럼 개별 시정 기구를 두는 것이 바람직한 것인지, 통합 기구를 설치하는 것이 바람직한지에 대해서도 더 많은 논의가 필요해 보인다.

 

<참고: 장애인차별금지법 제4조 제1항 차별의 유형>

1. 장애인을 장애를 사유로 정당한 사유 없이 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하는 경우

2. 장애인에 대하여 형식상으로는 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하지 아니하지만 정당한 사유 없이 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 장애인에게 불리한 결과를 초래하는 경우

3. 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우

4. 정당한 사유 없이 장애인에 대한 제한·배제·분리·거부 등 불리한 대우를 표시·조장하는 광고를 직접 행하거나 그러한 광고를 허용·조장하는 경우. 이 경우 광고는 통상적으로 불리한 대우를 조장하는 광고효과가 있는 것으로 인정되는 행위를 포함한다.

5. 장애인을 돕기 위한 목적에서 장애인을 대리·동행하는 자(장애아동의 보호자 또는 후견인 그 밖에 장애인을 돕기 위한 자임이 통상적으로 인정되는 자를 포함한다. 이하 "장애인 관련자"라 한다)에 대하여 제1호부터 제4호까지의 행위를 하는 경우. 이 경우 장애인 관련자의 장애인에 대한 행위 또한 이 법에서 금지하는 차별행위 여부의 판단대상이 된다.

6. 보조견 또는 장애인보조기구 등의 정당한 사용을 방해하거나 보조견 및 장애인보조기구 등을 대상으로 제4호에 따라 금지된 행위를 하는 경우

 

 

 

참고자료 

조임영. 2011. 장애차별의 개념과 작동 :영국의 2010년 평등법(Equality Act 2010)상 장애차별 개념을 중심으로. 노동법학, 제37호, 165-205.

홍성수. 2011. 영국의 차별금지법제 연구 – 2010년 평등법을 중심으로. 2011년 법무부 용역과제. 

영국 평등법(Equality Act 2010)

www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/15/pdfs/ukpga_20100015_en.pdf. 2017년 6월 6일 접근

 

작성자장애우권익문제연구소 정책위원회  cowalk1004@daum.net

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