지방이양 5년, 지역 장애인복지 무엇이 달라졌나 > 기획 연재

1981년 심신장애자복지법이 제정된 이래 우리나라의 장애인복지서비스 대부분은 중앙정부 중심으로 이루어졌다.

지난 1991년 기초 및 광역지방의회가 구성되고, 1995년 제1기 지방자치단체장 선거가 실시되어 본격적인 지방자치시대가 시작되었으며, 이후로 각종 정책이 지방정부로 조금씩 이관되었지만, 장애인 복지를 포함한 사회복지정책은 최근까지 중앙정부 중심으로 이루어지고 있었다.

그러나 2004년 지방분권특별법의 제정은 이러한 중앙정부중심의 행정활동을 지방정부중심으로 근본적으로 변화시키는 초석이 되었다. 이 법에 의해 당시 참여정부는 정부혁신과제의 하나로 균형 있는 국가발전을 정책의 기조로 삼으면서 ‘선 지역개발, 후 국가경쟁력강화’라는 목표를 달성하기 위해 중앙집권적인 정책의 상당부분을 지역에 이관하는 사업을 2005년부터 본격적으로 시작하였다.

이 사업에서는 다른 부분보다 사회복지분야의 지방이양이 먼저 시도되었으며, 특히 장애인복지사업의 63.2%, 예산의 62.9%가 지방자치단체로 이관되어 장애인복지사업의 지방화가 본격적으로 시작되었다.

    각 지자체 모습 장애인 복지사업의 63.2%가 지방 이양돼

재정분권화가 요구하는 핵심 과제는 지역 시민사회 내부의 주체적 참여에 기반을 둔 지역복지정책의 수립과 집행에 있다. 지금까지 복지정책이 국가의 일방적인 계획과 집행에 의해 이루어진 것과 비교해 지방분권적 복지정책은 시민사회의 주체적 참여를 강조하고 있다. 따라서 이러한 재정분권화 정책의 추진은 여러 가지 긍정적 영향을 생각할 수 있음에도 불구하고 우리나라 복지발전에 여러 가지 우려를 자아냈던 것도 사실이다.

이러한 사회복지의 지방이양, 그 중에서도 장애인복지사업의 지방이양은 지방정부의 재량을 발휘하여 장애인당사자의 욕구를 충족하고 지역의 개별성을 감안한 구체적인 서비스가 제공될 수 있는 계기가 될 수 있을 것으로 기대되었다.

그러나 다른 한편으로는 열악한 장애인복지인프라와 지방간의 재정격차, 그리고 지역사회의 장애인복지에 대한 이해 등에서 많은 차이가 있는 상황에서 장애인 복지업무가 지방으로 이관되면, 지역의 장애인 복지 격차가 더욱더 벌어질 가능성이 크다는 우려가 동시에 제기되었다.

그렇다면 이러한 복지재정분권이 지방자치단체의 장애인복지에 실제 어떠한 영향을 가져오고 있는가?

한국장애인단체총연맹에서 올해로 4년째 실시하고 있는 ‘시도지역 장애인 복지·인권 비교연구’ 결과를 살펴보면 이러한 우려가 일정부분 현실로 나타나고 있는 것을 알 수 있다.
필자가 책임 연구를 맡았던 2007년과 2008년의 주요 연구결과를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저 16개 시도의 등록장애인비율을 살펴보면, 2007년 9월 현재 전라남도가 6.45%로 전국에서 가장 높은 반면, 서울특별시가 3.30%로 가장 낮은 비율을 기록하고 있다(전국평균 4.23%). 한편 등록장애인 중 국민기초생활보장수급장애인 수를 살펴보면 전라남도가 전체 장애인의 23.46%가 수급장애인으로 가장 높은 비율을 차지한 반면, 울산광역시는 10.22%로 가장 낮은 비율을 보이고 있다(전국평균 17.10%).

또 서울시의 경우 재정자립도가 94.5%인 반면, 가장 낮은 전라남도는 10.6%에 불과한 것으로 나타났다. 이렇듯 장애인복지여건의 경우 지역 간 격차가 큰 것을 알 수 있다.

지역 간 최고와 최저점 1.6배 차이나

그렇다면 이러한 장애인복지여건의 차이가 지역의 장애인복지수준에 그대로 적용될 것인가?

이에 대해서는 꼭 그렇게 적용되는 것은 아닌 것으로 나타났다.
예를 들어 2008년 전국 장애인복지·인권수준 비교연구결과를 살펴보면, 제주도가 67.82점으로 가장 높은 것으로 나타났으며, 다음은 충청북도가 64.51점으로 2위, 대전광역시가 57.97점으로 3위, 서울특별시 4위(54.23점), 강원도와 부산광역시가 공동 5위(53.98점), 경상북도 7위(53.11점), 광주광역시 8위(52.99점) 등 8개 지역이 전국평균 51.00점보다 높은 것으로 나타났다. 다음으로는 인천광역시 9위(50.89점), 충청남도 10위(50.88점), 경상남도 11위(50.36점), 전라북도 12위(49.98점), 대구광역시 13위(48.05점) 경기도 14위(46.81점), 울산광역시 15위(46.60점), 전라남도 16위(42.64점)로 나타났다. 

(표) 지역별 장애인복지인권 수준총점 

순위	1	2	3	4	5		7	8
지역	제주	충북	대전	서울	강원	부산	경북	광주
점수	67.82	64.51	57.97	54.23	53.98	53.98	53.11	52.99
순위	9	10	11	12	13	14	15	16
지역	인천	충남	경남	전북	대구	경기	울산	전남
점수	50.89	20.88	50.36	49.95	48.05	46.81	46.60	42.64

지역 간 격차를 살펴보면, 최고점을 기록한 제주도와 최저점을 기록한 전라남도의 종합 점수 차이는 약 1.6배 차이를 기록하였고, 1-3위를 기록한 제주도와 충청북도, 대전광역시, 그리고 최하위를 기록한 전라남도를 제외하고는 대체적으로 40점대 후반에서 50점대 초반으로 비교적 고른 점수 분포를 보이고 있음을 알 수 있다. 그러나 2007년3)에 비해 지역 간 격차는 조금 더 벌어진 것으로 나타났다.

16개시도 중 제주도, 충청북도, 대전광역시, 서울특별시, 강원도의 경우에는 2008년과 마찬가지로 2007년에도 1-5위까지 상위권을 차지했던 지역으로 다른 시도에 비해 비교적 장애인복지·인권수준이 안정적으로 높은 것을 알 수 있다.

그러나 이 순위가 사회경제적 요인 등 장애인복지여건의 순위와 일치하는 것은 아니다. 이를 달리 해석하면 이러한 복지수준의 차이는 지방정부의 적극적인 노력에 기인한 것으로 장애인복지 지방이양의 긍정적인 부분이라고 할 수 있다.

그러나 한편으로는 서울시와 6대 광역시, 그리고 경기도 등 8개 지방자치단체와 나머지 8개 도간의 장애인복지여건이 기본적으로 현격한 차이가 나는 것을 발견할 수 있었다. 이는 지방자치단체 차원에서 해결할 수 있는 문제가 아니다.
따라서 지방자치단체의 복지여건에 따른 차별적이고 적극적인 중앙정부차원의 지원방안이 모색되어야 할 것이다.

이는 광역자치단체 차원에서 적지 않은 예산지원을 함에도 불구하고, 재정자립도가 가장 낮고, 등록장애인비율이 가장 높으며, 국민기초생활보장수급 장애인 비율 또한 가장 높은 전라남도가 2007년에는 15위, 그리고 2008년에는 최하위로 나타난 것을 통해 간접적으로 알 수 있다.

일괄적으로 진행되는 지방분권 정책은 실패 가능성 높아

또한 지역사회의 장애인복지수준을 보장하기 위해 규정된 법적 기준을 달성하기 위한 적극적인 관심과 노력이 지역사회차원에서 절대적으로 필요하다고 할 수 있다. 특히 시민단체나 지방의회는 지방정부의 장애인복지정책이 최소한 법률적 기준에 합당한지, 그리고 다른 지역의 경우와 비교해서 부족하지 않은지, 혹은 다른 지역에서 잘하고 있는 정책과 서비스는 무엇이 있는지 등에 대한 지속적인 모니터링과 활동을 펼쳐야 할 것이다.

재정이양을 통한 지방분권시대는 우리가 거스를 수 없는 대세이다.
이에 민주적인 추진과 이해당사자의 참여가 절대적으로 필요하다고 할 수 있으며, 지방정부별 다양한 상황에 맞게 적절한 속도로 지방분권정책이 시행되는 것이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 그러나 앞서 우려했던 것처럼 이러한 지역의 능력과 수준이 고려되지 않고 일괄적으로 진행되는 지방분권정책은 실패할 가능성이 높다고 할 수 있다.

이에 지역별 장애인복지의 발전을 위해서 우리 지역에 적절한 수준의 복지제공과 방향설정을 위한 노력이 절대적으로 필요하며, 장애인당사자와 종사자, 장애인복지전문가의 적극적인 참여가 더욱더 요구된다고 할 것이다.