양성화 지침의 핵심, 건물 지어주기 > 기획 연재

사회복지 역사에서 미신고 복지시설은 종종 시설 생활인들에 대한 인권유린, 비리 및 횡령 등 우리 사회에 ‘충격’을 던져주는 사건의 주인공이 되어왔다. 그동안 미신고 시설의 문제에 대해 정부는 알면서도 모르는 척, 있어도 없는 듯, 어정쩡한 태도를 보여왔다.

그러나 미신고 복지시설의 문제가 자꾸만 터지자, 대책을 요구하는 목소리가 높아지고 있다.
복지부는 이런 여론에 밀려‘미신고 복지시설 양성화’지침을 발표, 미신고 복지시설을 합법화하는 작업에 나섰다.

복지부는 로또기금으로 이미 작년에 510억원을 지원했으며, 올해와 내년 약 530억원을 투입할 예정이다.
복지부에 따르면 2004년 말, 미신고 복지시설은 전국에 1,150개가 있으며 올 7월까지 약 650여개가 신고 시설로 전환할 것이라고 예상하고 있다.

그동안 복지부는 올해 7월까지 신고 시설로 전환하지 않는 조건부 신고시설은 폐쇄하겠다며 단호한 입장을 보여 왔다.
이제 복지부가 정한 시한이 4개월 정도 밖에 남지 않은 상황이다.

과연 ‘미신고 복지시설 양성화’지침이 미신고 시설들의 문제를 해결할 단초가 될 수 있을까, 함께걸음이 짚어봤다.

공대위는 바울선교원의 관리감독 의무가 있는 안양시청을 직무유기로 검찰에 고발했다. 인권단체가 관리소홀의 책임을 물어 관련 공무원을 검찰에 고발한 것은 장애 역사상 처음 있는 일이다.

7월 이후, 미신고 복지시설들이 정말 폐쇄될까?

복지부는 미신고 복지시설을 대상으로 2005년 7월까지 신고시설로 전환할 것을 조건으로 행정처분 등을 유예해주는‘조건부 신고시설’로 신고하도록 유도했다.
그리고 노인, 장애우, 아동 등 관련법을 일제히 개정해 자격조건 및 시설기준 등을 낮추었고 예산확보에 나섰다.

보건복지부는 2004년 7월, 미신고복지시설과 신고시설 기준을 충족시킨 개인이 운영하는 복지시설에 대한 지원사업을 시작했다.

사업 내용은 시설의 신축, 매입 전세, 증·개축 환경개선, 장비보강 등 ‘기능보강’이 중심.
복지부는 로또기금과 민간자본(삼성)을 확보해 10인 이상의 시설에는 로또기금으로, 10인 이하 시설에는 민간자본으로 지원하는 중이라고 밝혔다.
복지부는 로또기금으로 이미 2004년에는 367개 조건부 신고시설에 510억원(이중 506억원이 건물 신축이나 증개축에 지출)을 지원했으며, 올해는 210개의 시설에 230억원(기 집행액 45억), 2006년에는 300억을 예상하고 있다.

지원 절차는 관할 지역 내에 있는 시설장의 신청을 받아 시군구가 접수, 시·도의 선정위원회가 선정 및 지원순위를 결정하면 복지부가 보조금을 배분하는 방식으로 진행되고 있다.
복지부는 2004년 말 현재 미신고 복지시설은 1,150개로 파악하고 있으며, 올 7월까지 약 650여개가 신고 시설로 전환할 것이라고 예상하고 있다.

그동안 복지부는 올해 7월까지 신고 시설로 전환하지 않는 조건부 신고시설은 폐쇄, 전원조치 하겠다며 단호한 입장을 보여 왔다.

그러나 최근 조금씩 입장이 바뀌고 있다.
지난 2월 열렸던 국회 보건복지위원회 전체회의에서 한나라당 정화원 의원이 “오는 7월까지 신고 시설로 전환하지 않는 조건부 신고 시설에 대해 시설 생활인을 전원조치하거나 시설을 폐쇄하게 되면 이들에 대한 향후 거취에 대해 우려하지 않을 수 없다”며 지적한 바가 있었다.

이에 신영철 기초생활보장심의관은 “유예기간이 7월이지만 신고 시설로 전환하지 않는 모든 시설을 폐쇄하지는 않을 것이다. 7월 이후 민관 합동실태조사를 실시해 인권이나 안전에 문제가 있는 시설만 폐쇄조치 할 것이다.”라고 답했다.
따라서 신고 시설로 전환하지 못한 미신고 시설들이 폐쇄될 것인지, 어떻게 될 지는 그 때 가봐야 알 수 있게 됐다.

시설장의 성향을 고려하여 근저당 설정
함께걸음과의 인터뷰에서 보건복지부 담당 사무관은 “미신고 복지시설 양성화지침의 핵심은 건물을 지어주는 것”이라고 말했다.
이렇게 미신고 시설을 양성화하기 위한 지원내용의 중심은 바로 ‘기능보강 사업’이다.

복지부가 여기에 초점을 두게 된 이유는 미신고 복지시설이 일으키고 있는 인권유린, 비리나 횡령 등의 원인이 ‘시설기준 미달’과 ‘예산’ 때문이라고 파악했기 때문이다.
그렇다면 과연 미신고 복지시설에게 제기되고 있는 인권유린이라는 문제가 단순히 열악한 지원과 시설에서 비롯되는 것일까.

이에 대해 시설공대위의 김정하(장애우권익문제연구소 인권센터) 간사는 “지원이 없기 때문에 시설의 환경이 열악하고, 이 때문에 인권유린이 일어난다는 가정은 매우 단편적이고 안이한 설정”이라며 한마디로 일축했다.

덧붙여 “일반 예산이 아닌 기금으로 해결하려는 것 또한 문제다. 일시적인 기금으로 지원하는 것은 시설에 대한 문제도 그저 단기간에 일시적인 방편으로 해결해보겠다는 뜻이다. 그리고 이렇게 기금에 의한 일시적인 지원은 관리감독의 근거도 약해 책임선이 불분명하다. 즉 지원 후 관리체계도 모호하다는 것이다.”라고 지적했다.

현재 시설의 건물에 대한 신축이나 매입에 대해서는 개소당 최고 2억원을 지원받을 수 있다. 그리고 증·개축이나 개·보수 등의 환경개선에는 최고 1억원을, 장비지원에는 5천만원까지 지원받는다.
이렇게 지원받은 시설의 소유주는 국가일까, 시설장일까.
복지부 관계자는 “시설장”이라고 답했다.
복지부 담당 사무관은 국가 돈이 들어갔으니, 이에 대한 안전장치로써 150% 근저당을 설정하고, 또한 공사비 착복을 막기 위해 공개입찰이 원칙이라고 밝혔다.

따라서 이번 지원이 시설장 개인의 재산 증식 수단이 되지는 않을 것이라고 덧붙였다.
그러나 겉과는 달리 복지부의 관련 자료나 홈페이지를 보면‘시설장 성향 등을 고려하여 시도, 시군구가 100%~150%에서 자율적으로 결정’하거나 ‘지원금액을 반환할 시에는 근저당과 상관없이 지원금액만큼만 반환하는 것’이라며 시설장들이 오해하지 말 것을 당부하고 있다.

또한 매입 및 전세, 1억원 이하 사업, 지자체에 별도 규정이 있을 경우 등 시설장이 업체를 선정할 수 있는 예외도 많다.

이에 대해서 함께걸음이 인터뷰한 민간복지시설협의회 정재은 회장은 “건물에 대해 복지부와 공동명의하기로 한 것을 시설장 소유로 하기로 복지부와 조율했다. 또한 근저당 150% 설정은 복지부가 투자한 양만큼만 근저당을 설정하는 것으로 했다. 그리고 복지부가 건설업체를 선정하는 관급공사였던 것을 시설장에게 권한을 위임하는 것으로 타협했다. 그러니까 시설장이 업체를 선정하는 것이다. 그리고 공사비는 영수증을 첨부하는 것으로 마무리했다.”라고 말해 복지부가 내세우는 이러한 원칙이 별로 영향을 끼치지 않고 있음을 암시했다.

조사는 했으나 “잘 모르겠다”
지난 3월 10일 화재로 전소된 경기도 안양시 바울선교원.
미신고 복지시설인 바울선교원은 생활인에 대한 성폭력과 폭행 등 인권유린과 횡령 등의 문제가 드러나 원장과 원장 남편이 구속되었다.

복지부는 작년 3월 17일부터 4월 3일까지 전국 시군구 자체적으로 미신고 시설을 점검토록 했다. 그 결과 문제시설로 올라온 18개 시설에 대해 복지부가 5월 17일부터 6월 8일까지 현장점검을 다시 했다.
물론 바울선교원도 실태조사를 받았다.
시군구 자체 조사에서 바울 선교원은 ‘생활실태 및 인권 상태에 문제는 있으나 시정 가능하고 재발위험이 없음’으로 판단돼 문제시설로 올라가지도 못했다.

사실 복지부는 2002년 ‘미신고 복지시설 양성화’지침을 발표 이후 일제조사를 실시하는 등 미신고 시설 점검에 대해 시군구에 계속 요구해왔다.
또한 미신고 복지시설 관리감독 강화를 위해 시군구에게 미신고 복지시설담당자를 지정, 운영토록 했다. 그리고 담당 공무원에게 미신고 시설을 분기별 1회 방문할 것과 필요시 미신고 복지시설에 대한 행정조치(경고, 생활자 전원조치, 고발 등)를 할 수 있다는 지침도 내려보냈다.
그런데 이렇게 여러 번 실태조사를 했음에도 불구하고, 왜 문제가 있는 미신고 시설들이 걸러지지 않는 것일까.

인권단체들은 복지부 실태조사가 근본부터 잘못이라고 지적하고 있다. 아무리 여러 차례 조사를 해도 담당공무원들이 관할 지역 안의 문제점을 고발하기 어려운 현실이라 실효성이 없다는 것. 또한 공무원들의 복지에 대한 낮은 인식과 무관심도 중요한 원인이라고 주장한다.

복지부가 내놓은 현장점검 결과를 보더라도 조사 및 정기적인 관리를 행하지 않는 곳이 상당하며 미신고 복지시설 담당 직원의 잦은 인사이동 때문에 주체적으로 사업을 추진하는 경우가 드물며 건축법상 문제시설이거나 시군구와 갈등 시설 등을 문제시설로 보고한 사례가 있다고 나와 있다.

복지부도 상황은 알고는 있지만 더 이상 움직이지 않고 있는 것이다.
조사를 얼마나 많이 했느냐가 중요한 것이 아니다. 문제는 어떻게 했느냐다.
복지부는 작년 3월 시군구 자체적으로 미신고 시설을 점검할 때 입출가능여부 생활공간 및 상태 폭행·징벌 성폭행 여부 장기수용 등 항목에 25개의 체크리스트를 내려보냈다. 25개 항목마다 ‘그렇다/ 아니다/ 잘 모르겠다’로 표시하게 되어 있는데, 바울선교원을 조사한 안양시청은 25개 중에 16개의 항목을 ‘잘 모르겠다’로 판단했다.

안양시청이 ‘잘 모르겠다’고 한 내용은 대략, 생활자의 영양 및 청결상태/생활자 의사에 반한 장기 수용 여부/성추행이나 성폭행 발생여부/시설운영자 또는 생활자 상호인 폭행 및 학대 여부/기초생활 수급 관리여부를 묻는 항목이었다.

이는 누가 봐도 조사자가 좀 더 관심 있게 살펴보고 생활인들과 소통하려고 노력했으면 충분히 알아낼 수 있는 것들이다.

인권단체들을 그동안 민관 합동으로 미신고 복지시설에 대한 전면적인 실태조사를 다시 할 것을 요구해왔다. 사회복지 관계자들은 전국 천여 개가 넘는 미신고 복지시설 중에서 문제가 있는 시설이 18곳이라는 것 자체가 조사의 헛점을 드러내는 것이라고 입을 모은다.
그러나 복지부는 요지부동.

올해 7월 이후 복지부는 또 조사를 한단다.
담당 사무관에 따르면 그때까지도 미신고 시설로 남아 있는 복지시설을 대상으로 왜, 무엇 때문에 신고시설로 전환하지 못했는지를 살펴서, 어쨌든 이들의 대책 마련을 위한 조사라고 한다.

누구를 위한 ‘양성화’ 인가
복지부는 이렇게 미신고 복지시설 양성화 지침은 시설지원정책이지 폐쇄정책이 아니라며 미신고 복지 시설장들을 설득하고 있다.
이미 919개의 생활시설이 있는 상황(시군구 추산)에서 복지부의 예상대로 650여개의 미신고 시설들이 신고시설로 전환하게 되면 정부가 지원하는 시설들의 개수가 천오백여 개가 훌쩍 넘는다.

또한 복지부는 10인이상 중대형 시설들의 건물 및 설비를 대폭 지원하고 있어 시설의 대형화를 부추기고 있는 상황이다.

대형 복지시설의 문제는 2003년 우리 사회를 떠들썩하게 했던 국내 최대규모의 복지시설인 꽃동네의 문제로도 충분히 확인된 바 있다.

세계적으로 시설이 갖는 폐쇄성, 사회적 분리 등의 이유로 탈시설화, 지역사회 통합이 기조가 되고 있는데, 왜 유독 복지부만 양성화라는 명목아래 시설을 지원하겠다는 것일까.
지금까지의 내용을 정리해보자면, 복지부는 미신고 복지시설의 문제가 열악한 시설에서 비롯된다고 결론 내렸다. 따라서 미신고 시설을 양성화하기 위해 신고시설이 갖추어야 할 여러 기준들을 대폭 완화했고, 기금을 끌어와 시설들의 건물을 짓는데 집중 투자하고 있다.
앞으로 대폭 완화한 기준도 맞추지 못하는 미신고 시설들을 위해서 대책도 세울 예정이다.
그리고 시설장들의 운영권 또한 최대한 보장하려 애쓰고 있다.

복지부는 홈페이지를 통해서 “사회복지시설을 운영하시는 한 정부나 지자체에서 어떠한 간섭도 하지 않을 것을 약속드립니다.”라며 행정처분 사유가 발생하여 시설장 교체를 해야 하는 경우에도 “정부가 임의로 특정인을 시설장으로 지명하여 그에게 시설 운영권을 넘기라는 등의 강제 교체를 행하지 않을 것입니다. 시설장 교체는 말 그대로 시설장을 교체하는 것에 그치고, 시설 소유권은 시설 설치자에게 계속 귀속됩니다.”라고 허리를 굽히고 있다. 이쯤되면 복지부가 도대체 누구를 위해서 양성화 정책을 시행하고 있는지 헷갈릴 지경이다.

오히려 복지부가 시설장들이 그야말로 시설 안하겠으니, 생활인들 다 데려가라고 나자빠질까봐 전전긍긍하고 있는 듯하다.

전국에 천여 개가 넘는 미신고 복지시설이 생기게 된 이유는 우리 사회 복지 제도와 밀접한 연관이 있다. 가족에게만 책임을 지우는 복지제도 때문에 병원이나 유료 시설을 전전하다가 더 이상 보호할 힘을 잃어버린 가족들이 미신고 복지시설로 몰리는 것이다. 또한 본인의 의사에 반해 그야말로 버릴 목적으로 이러한 곳을 찾는 사람도 늘고 있는 추세다.

이러한 상황에서 정부는 단지 미신고 복지시설의 건물 지원에만 힘을 쏟아 붓고 있는 것이다. 이는 자칫 미신고 복지시설이 가지고 있는 인권문제는 그대로 둔 채, 몇 가지 형식적인 기준만 갖추면 정부의 지원을 받을 수 있다는 시설장들의 그릇된 인식을 더 각인시켜 줄 수도 있다. 그리고 이렇게 양성화된 시설들에게 정부가 면죄부만 주는 꼴이 되지 않을까 걱정스럽기도 하다.

따라서 이제라도 미신고 복지시설 문제의 원인을 다시 검토하고, 초점을 재조정해야 한다.
물론 지역사회 안에서 어려운 상황에도 소규모로 건전하게 운영되고 있는 미신고 시설들도 많을 것이다. 엄격한 잣대로 이들을 찾아 북돋아주고 양성화하는 것이 급선무가 아닐까.

2005년 7월. 복지부는 미신고 복지시설에 대한 일제 수술을 감행하겠다며 수술을 시작했다. 상처들이 어떻게 봉합되었는지는 수술 결과에 고스란히 나타날 것이다.

시설에는 단지 건물만 있는 것이 아니다.
그 건물 안에는 우리 사회가 버린, 가장 약자인 사람들이 여생을 보내고 있다. 그들의 삶이 수술대 위에 올려져 있음을 복지부는 간과해서는 안될 것이다.

민간복지시설협의의중앙회 정재은 회장 인터뷰 함께걸음은 올해 7월까지 신고를 해야 하는 미신고 복지시설 양성화 지침에 대해서 시설장들은 어떻게 받아들이고 있는지 궁금했다. 그래서 미신고 시설장들이 모인 민간복지시설협의회를 찾아 생각을 들어봤다. 정부의 미신고 복지시설 양성화 정책 시한이 올해 7월말이다. 얼마 남지 않은 상황인데 미신고 시설들의 현황은 어떤가? 정재은(이하 정) : 작년 12월에 우리 쪽 고문변호사 9명이 복지부에 제안서를 제출했다. 양성화와 관련해서 정부의 지원을 받으려면 계약서를 써야한다. 그 계약서 중에서 잘못된 부분을 법적으로 검토해 수정할 것을 요구하는 내용이었다. 우리의 제안서를 본 복지부도 일정정도 공감을 했다. 어떤 내용들을 제안했는가? 그리고 복지부가 어떻게 받아들였는가? 정 : 우선 건물에 대해 복지부와 공동명의하기로 한 것을 시설장 소유로 하기로 했다. 그리고 근저당을 150% 설정하기로 한 부분도 복지부가 투자한 양만큼만 근저당을 설정하기로 했다. 예를 들어 건물 3억짜리에 복지부가 2억을 투자했다면 공사비 관련 서류를 근거로 2억만큼만 근저당을 설정하는 것이다. 또한 복지부가 건설업체를 선정하는 관급공사였던 것을 시설장에게 권한을 위임하는 것으로 타협했다. 그러니까 시설장이 업체를 선정하는 것이다. 그리고 공사비는 영수증을 첨부하는 것으로 마무리했다. 미인가 시설 중에서는 그린벨트나 상수도 보호구역 등 법적으로 건축물이 들어설 수 없는 곳에 위치한 곳이 많다. 그런데 신고 시설로 되려면 이러한 곳에서 나와 땅을 구입해야 건물을 지원받을 수 있는 상황이다. 그런데 미인가 시설들이 무슨 돈이 있는가. 이 부분에 대해서도 복지부에게 강력히 항의했다. 그랬더니 확답을 받지는 못했지만, 복지부가 건교부와 상의해서 검토하겠다는 긍정적인 답변을 주었다. 어쨌든 조건부 시설들은 신고 시설이 되면 정부로부터 인정받는 거니까 좋아할 것 같은데? 정 : 시설장들이 그 점을 좋아하는 것이 아니다. 미신고 시설의 인권유린 문제가 발생하는 이유는 시설환경이 열악하기 때문이다. 그래서 시설이 좋아져야 하는 것이다. 그런 점에서 미신고 시설들이 반기고 있는 것이다. 또한 인권문제가 발생하는 이유 중의 하나는 그동안 미인가 시설들에 사회복지사가 없었기 때문이다. 그동안 미인가 시설장 중 99%가 사회복지자격증이 없었다. 이번 양성화 정책 중에서 시설장을 대상으로 사회복지사 2급 자격증 취득과정이 개설됐다. 우리 단체에서 세계사이버대학에 관련강좌를 개설했는데 한 백여명의 시설장들이 자격을 취득했다. 시설장이 사회복지사 자격증을 취득하면 따로 사회복지사를 채용하지 않는 상황이 될 것 같은데? 정 : 그렇다. 별도의 사회복지사를 채용하는 것이 아니라, 시설장이 사회복지사 자격을 갖추면 되는 것이고 이에 대한 인건비를 국가가 지원하는 것이다. 신고 시설이 되면 어떤 지원을 받게 되는 것인가? 정 : 건물 신축 혹은 증개축을 지원받고, 약간의 유류비와 유지비를 지원받게 된다. 그러면 원생들에 대한 국가 지원은? 정 : 수급권자 원생들의 경우, 계속 기초생활보장 수급액을 받아야 한다. 무료 시설이라면 수급권자들만 받는 것이고, 유료 시설이라면 시설장 맘대로 생활인들을 받을 수 있다. 유료시설로 할 것인지, 무료시설로 할 것인지는 시설장 신고에 달려있다. 미인가 복지시설 중에는 기도원이 많다. 종교단체에서 운영하고 있는 미인가 시설들의 대부분이 그런 상황인데, 이들은 어떻게 되는 것인가? 정 : 기도원은 복지부가 손 안대기로 했다. 미인가 시설로 그냥 남겨 둘 것이다. 나중에 따로 뭘 하겠지.