장애우가 배제된 채 올 7월부터 시범사업에 들어가는 노인요양보장제도 > 기획 연재

 우리 사회를 구성하고 있는 각종 법, 제도, 정책들은 마치 장애우가 존재하지 않는다는 듯이 장애우를 배제한 채 설계되고 있다.
그 결과 장애우는 각종 사회보장의 영역에서 제외거나 매우 불리한 입장에 처해 있다. 게다가 이러한 차별은 장애우가 ‘소수’라는 이유로 무시되거나 어쩔 수 없는 일로 치부되고 있어 장애우가 자신의 권리를 주장하기도 쉽지 않은 상황이다.
지난 5월 23일 장애우를 배제한 채 설계된 또 하나의 제도가 사람들 앞에 모습을 드러냈다. 보건복지부가 열린우리당과 당정협의회를 통해 ‘노인요양보장제도’를 2007년부터 도입하기로 하고 올 정기국회에서 ‘노인요양보장법’을 처리하기로 했다고 발표한 것이다.
장애계 일각에서는 장애우를 제외한 채 도입하기로 한 이 노인요양보장제도에 대해 즉각 반발하고 나섰다.
얼핏 보면 노인계층에 특화된 정책으로 보이는 노인요양보장제도, 과연 무엇이 문제이고 어떤 주장들이 있는지 <함께걸음>이 취재했다.

가정 내 장기요양보호 한계에 이르러
세계 최고 속도로 노령화 되어 가는 한국.
이제 고령사회에 접어들면 장기요양서비스를 필요로 하는 노인이 급증할 것은 뻔한 일이다.
그러나 사실상 핵가족화와 여성의 사회참여 증가로 인해 가정 내에서의 장기요양보호는 한계에 다다랐고, 또 장기요양에 들어가는 비용 역시 급격히 증가해서 한 가정에서 부담할 수 있는 수준을 넘어서고 있다. 게다가 이러한 장기요양의 문제로 인해 가정이 파탄의 위기에 내몰리거나, 치매 등 장기요양이 필요한 사람을 살해하거나 유기하는 끔찍한 사건들이 빈번히 일어나면서 장기요양이 사회문제로 떠오르고 있는 상황이다.
이런 상황이기 때문에 그간 개인의 문제로 여겨지던 요양과 재활을 사회적 위험으로 보고, 국가와 사회가 사회보험의 형식으로 그 책임을 나눠지겠다는 취지의 노인요양보장제도 도입 발표는 반가운 소식이 아닐 수 없다.
문제는 장애우 역시 오랫동안 동일한 위험에 직면해 있었음에도 불구하고 이번 제도에서 제외됐다는 데 있다.
장애계가 ‘노인요양보장제도’의 이러한 문제점을 인식하고 관심을 갖기 시작한 것은 2004년 8월, 정부의 공적노인요양보장제도 실행위원회(이하 실행위)가 ‘노인요양보장체계 시안에 대한 공청회’를 열면서부터다.
당시 실행위 시안의 수급권자에는 65세 이상 노인과 45~64세 노화 및 노인성 질환대상자만 포함되고 수발이 필요한 중증장애우(64세 이하)는 정부 및 국민의 재정부담 등을 이유로 제외되어 있었다. 게다가 여기엔 이들에 대한 대책조차 없이 제도가 안정된 이후에 검토하기로 결정했다는 말 뿐이었던 것.
이에 한국장애인단체총연맹(이하 장총)은 장애우를 배제한 정부시안에 대해 반대입장을 분명히 하는 성명서를 발표했다. 이 성명서에서 장총은 “제도 명칭에 사용된 ‘노인’이라는 용어는 장애우를 배제하기 위한 것”이라고 지적하고  ‘국민요양보장제도’로 명칭을 변경할 것과  중증의 장애우를 제도에 포함시킬 것 그리고  이후 정책수립과정에 장애우, 가족, 장애 관련 전문가를 반드시 참여시킬 것을 요구했다. 장총은 여기에서 멈추지 않고 10월 초까지 공적요양보장제도의 장애우 수급권 확대를 위한 세미나 등을 열면서 장애계 내부에서의 논의를 확대해 나갔다. 이러한 움직임이 잠시 주춤했던 것은 정부측에서 2007년 도입이 논의되던 노인요양보장제도가 2010년으로 미뤄졌다는 말이 흘러나왔기 때문.
그러나 지난 5월 23일 정부는 이전과 별다를 바 없는 안을 가지고 당정협의를 거쳐 2007년부터 노인요양보장제도를 단계적으로 도입하기로 했다고 전격 발표하면서 장애계가 또다시 술렁이기 시작한 것이다.
노인요양보험에서의 장애우 배제, 도대체 어떤 문제가 있기에 장애계가 술렁이는 것일까?

‘노인’만을 위한 노인요양보장제도, 장애우 배제
사회보험이 민영보험과 다른 가장 큰 특징은 ‘보편성’이다.
사회적 위험을 보험방식에 의해 대처한다는 점에서는 둘 사이에 차이가 없지만 위험의 종류나 가입대상자를 특화하는 민영보험과 달리 사회보험은 동일한 위험에 빠진 모든 국민에게 적용된다.
장애계 일각에서 노인요양보장제도에 대해 문제를 제기하는 가장 큰 이유는 여기에 있다.
정부가 노인요양보장제도를 통해 대처하려는 사회적 위험은 본래 장기요양문제인데, 제 5의 사회보험이라고 불리는 이 제도가 동일한 위험에 노출되어 있는 장애우를 배제한 것이다.
한국장총의 허경아 부장은 바로 이점을 지적하면서 “노인요양보장제도의 핵심은 ‘요양’인데 이 제도를 추진하는 정부가 그 초점을 ‘노인’에 맞췄다고 하면서 노인 이외에 장기요양문제에 직면한 사람들을 배제한 것”으로 정부안을 해석했다.
게다가 더 큰 문제는 이 제도에서 배제된 사람들을 장기요양이라는 사회적 위험에서 보호하기 위한 어떠한 대안도 없다는 점이다.
한 사회복지 관련 전문가의 말에 따르면 “정부가 외국의 사례를 들면서 ‘노인’이 정책의 주요대상이라는 사실을 강조하고 있지만 사실상 대부분의 나라에서는 요양보장제도가 도입되기 이전에도 상당한 양의 요양서비스를 제공하고 있었다”는 것. 따라서 그는 “외국의  경우는 건강보험재정 압박 때문에 노인에 초점을 맞춰 일부를 요양보험으로 전환한 것으로 봐야한다”며 “우리나라처럼 기본적인 시스템조차 없는 나라에서 노인에만 초점을 맞추면 거기에서 배제되는 국민들의 반감이 적지 않을 것”이라고 지적했다.
한 장애우 활동가는 이러한 상황에 대해 “장애우 가정 역시 장애우를 돌보는 문제로 가정이 파탄의 위기에 내몰리고 있고, 많은 장애우 가정이 이 문제에 엄청난 돈을 지출하고 있다. 많은 장애우 가정들이 서비스조차 제대로 갖춰지지 않은 미인가 시설이더라도 매달 30만원에서 100만원의 높은 비용을 물면서 장애우를 맡길 만큼 각 가정이 처한 상황은 심각하다. 노인은 앞으로 위험이 예상되는 정도지만 장애우는 벌써 위험에 노출되어 있다.”고 울분을 터트리기도 했다.

65세부터, 혜택을 보지도 못할 상품을 강매하는 꼴
장애계가 지적하는 또 다른 문제는 가입자와 수급권자의 불일치 문제다.
현재 정부가 내놓은 안에 따르면 가입자는 전국민이면서 수급권자는 65세 이상으로 나이를 제한하고 있다. 이는 보험원리에 맞지 않을 뿐만 아니라 외국에서도 사례를 찾기 어렵다는 게 전문가들의 중론이다.
연세대 보건대학원 이지전 교수는 “이렇게 되면 65세 미만의 장애우는 서비스를 가장 필요로 하는 당사자이면서도 보험료만 강제납부하고 서비스를 받을 수 없는 이상한 일이 벌어진다”고 지적했다.
이러한 현상이 가장 극명하게 일어나는 것은 근육병장애우의 경우.
잔디회(한국근육디스트로피장애인협회) 오상만 회장은 “내가 알던 40~50여명의 근육병 장애우들 중 거의 절반이 소천했지만 대부분이 30대 미만이었다. 40대까지 사는 경우도 드문 상황에서 65까지 사는 것은 현실적으로 불가능하다”며 “지금의 노인요양보험안은 이 시간에도 장애의 무거운 짐을 혼자 또는 가족이 감내하고 있는 수많은 중증장애우와 희귀·난치성질환자들 그리고 근육병장애우들의 고통을 외면한 제도”라고 말했다.
다른 보완 없이 이 안이 그대로 강행되면 결국은 65세 전에 죽을 확률이 많은 사람들에게 65세부터 혜택을 받을 수 있는 상품을 강매하는 꼴이 될 수도 있다.

정부가 내놓은 대안,
막연하고 불확실한 미래의 약속
이러한 장애계의 불만에 대해 정부는 “장애우들이 소외감을 갖지 않도록 노인요양보장제도 서비스 수준에 맞추어 중증장애우에 대한 복지사업을 확대”하겠다는 방침이다. 당정협의안에서는 이를 위해 실비 입소시설 설치 확대와 장애우의 활동보조인제도 활성화를 제시하고 있다. 그러나 이들 서비스는 노인요양보장제도와 관계없이 이미 추진되고 있는 사항이기 때문에 장애계가 이러한 약속을 신뢰할 수 없는 상황이다.
보건복지부는 이러한 지적에 대해 “그것은 하나의 예시일 뿐”이라고 말했지만 사실상 복지부 내에서 중증장애우 복지사업을 담당하고 있는 장애인정책과나 재활지원과와는 제대로 논의조차 된 바가 없는 것으로 드러났다.
재활지원과 안규환 과장은 이에 대해 “나름대로 당정협의안에서 쟁점으로 제기된 것들을 중심으로 그 연장선상에서 고민은 하고 있다. 그러나 아직 구체적으로 정해진 것은 없다”고 말했다. 또 “거기서 예시로 든 활동보조인제도 활성화 방안도 아직 확정된 바가 없다. 시범사업을 3년쯤 진행해보고 계속 시행할 것인지를 평가할 것”이라며 “애초부터 활동보조인 제도는 노인요양보장제도를 염두에 두고 시작한 사업이 아니라 독자적 사업이었다”고 밝혔다.
이 제도와 관련해 정부안을 검토한 열린우리당 정책조정위원회 이용흥 전문위원 역시 “정부측에서 안을 가지고 검토하는 것이기 때문에 구체적인 계획은 정부측의 몫”이라며 “당정협의는 거쳤지만 아직 확정된 것으로 보기는 어렵다”고 말해 즉답을 피했다.
결국 정부가 내놓은 대안은 막연하고 불확실한 미래의 약속인 셈이다.

▲4월13일한국장애인자립생활센터협의회주최로열린활동보조인제도화를위한집회

장애계의 또 다른 목소리 ‘통합반대’
그러나 장애계 내부에서도 노인요양보장제도에 대한 의견이 합의되지는 않은 상황이다.
장애계 일각에서는 노인요양보장제도에서 장애우가 배제되었다는 사실에 반대하고 나섰지만 또 다른 일각에서는 장애우와 노인이 따로 가야한다고 주장하고 있기 때문.
이렇게 반대하는 장애우단체는 주로 자립생활과 활동보조인 제도화를 위해 노력해온 IL 그룹이다.
이들이 통합에 반대하는 이유는 크게 네 가지로 볼 수 있다.
첫째, 노인과 장애우의 욕구가 비슷해 보이지만 분명한 차이가 있다는 것. 결국 이러한 욕구의 차이는 요구하는 서비스의 내용과 양의 차이로 나타나기 때문에 통합이 어렵다는 주장이다.
둘째, 장애우에게 활동보조서비스는 일상생활을 가능하게 하는 기본적 권리이기 때문에 기금고갈의 우려가 있는 보험급여 방식은 안 된다는 것. 따라서 이를 확실하고 안정적으로 보장할 수 있는 조세방식으로 활동보조서비스를 도입해야한다는 주장이다.
셋째, 교육이나 고용에서 소외된 장애우에게 기여를 하도록 하면 소득이 없기 때문에 국민연금처럼 거기에서 소외되는 사람들이 많아질 것이고 그렇게 되면 사실상의 제도 도입의 의미를 상실한다는 주장이다. 일단 정부는 이에 대해 기초생활수급자들은 정부의 조세로 100% 제공하겠다는 방침을 세웠다. 그러나 현재 건강보험의 경우도 보험료 연체 등의 이유로 서비스를 받지 못하는 사각지대가 존재하기 때문에 장애우가 소외될 가능성이 있다는 것은 충분히 설득력 있는 주장이다.
마지막으로, 이제까지 중증장애우에게 적합한 활동보조인제도를 만들기 위해 노력해 왔는데, 이미 정부가 안을 내놓은 노인요양제도에 들어가게 되면 그 제도를 수동적으로 수용하는 입장이 되기 때문에 중증장애우에게 적합한 제도로 만들기 어렵다는 주장이다.
이러한 맥락에서 서울장애인자립생활센터 박찬호씨는 “노인요양보장제도는 노인의 경우 사회성을 상실했다는 전제하에 침상에서의 간병·수발서비스를 주로 제공하고 있기 때문에 적은 시간을 지원해도 가능하다. 그러나 장애우의 경우는 서비스의 목적이 사회참여에 있기 때문에 24시간 지원이 필요하다”고 지적했다. 즉, 서비스의 양적 측면에서 확연한 차이가 나기 때문에 통합하기 어렵다는 말이다.
또 그는 “나눠먹을 파이가 적을 때 그것을 나눠먹자고 싸우는 게 좋은 것인지 모르겠다. 그렇게 나누게 되면 서로 상대방 때문에 서비스를 적게 받는다고 생각하기 쉽다. 그냥 노인들에게 전부 주고 중증장애우들은 우리 스스로 만들어가야 의미가 있다고 본다”고 덧붙였다.
한국자립생활네트워크 최용기씨 역시 비슷한 생각.
그는 아직 논의 중이라면서도 개인적으로는 독립적인 제도로 가는 것이 맞다고 생각한다며 “장애인복지법 개정이 논의되면서 자립생활지원법 등 근거를 마련하고 있는 중이기 때문에 이제는 활동보조제도화라는 독립된 법으로 가야하지 않을까 싶다”고 견해를 밝혔다.
이유는 역시 간병·수발서비스를 중심으로 하는 노인요양보장제도에 일상적인 활동보조를 위한 활동보조인서비스를 통합하는 데는 무리가 있다고 생각하기 때문. 거기에 그는 “장애우들 중에는 아직 관련된 개념정리가 끝나지 않은 상황에서 일부 장애우가 노인요양에 포함되는 것을 우려하는 사람들이 있다”고 덧붙였다.

아직 결정된 것은 없다.
장애계 역시 아직 의견이 모아지지 않은 채 노인요양보장제도에서 장애우가 배제된 것에 어떻게 대응할 것인지를 논의 중이다.
그러나 어느 쪽으로 결정이 되던 중요한 것은 장애우 역시 노인과 마찬가지의 위험에 노출되어 있기 때문에 이러한 위험을 효과적으로 관리할 수 있는 체계가 만들어져야 한다는 점이다.
결코 장애우와 노인 그 어느 쪽도 먼저 일 수는 없다.

글 조은영 기자
사진 함께걸음 자료사진

[5개국의 장기요양법 개요]

구분	오스트리아	독일	네덜란드	이스라엘	일본
Ⅰ.기본체계
1.공적제도	독립제도	독립제도	독립제도	독립제도	독립제도
2.제도명칭	연방 장기요양급여법, 지방장기요양법	수발보험	특별의료비법	지역사회장기 요양보험법	개호보험
3.보험자	노동부, 보건사회부	질병금고내의 요양금고	보건복지체육부	국립보험협회 (사회보장)	지자체
Ⅱ.자격기준
1.연령	3세 이상	전연령	전연령	여자60세이상, 남자65세이상	40세 이상
2.건강, 기능상태	ADL, IADL 장애(최소 6개월이상의 지원 필요); 한달에 최소 50시간 이상의 지원이 필요(시각·청각장애인, 휠체어이용자는 자동적으로 권리를 가짐)	2개 이상의 ADL장애(최소 6개월이상의 지원필요); 적어도 1일당 90분이상의 지원 필요	건강상의 문제와 기능장애	ADL장애 그리고(또는) 지속적인 고나리 필요 독거: 1일당 최소 2시간이상의 지원필요 동거: 1일당 최소 2시간30분이상의 지원 필요	0~64세: 노인성질환(초로기 치매 등) 65세 이상:ADL, 인지 지각 장애(최소 6개우러 이상의 지원 필요) 요지원은 거의 대부분 자립가능한자 포함
Ⅲ.급여내용
1.현금급여 (미한정/한정) 현물급여 혼합급여	현금급여(미한정)	혼합급여(현물급여, 미한정적 현금급여) 현금급여는 현물급여의 45~53%수준	현물급여 (시험적으로 실시되고 있는 한정된 현금급여)	현물급여(현물서비스 제공이 어려울 경우 80%수준에서 현금급여제공)	현물급여
2.주요 서비스범위 *시설서비스 *재가서비스 *주간보호 *기타	수급자의 선택	시설서비스, 주간보호, 재가서비스, 단기보호, 야간보호센터, 복지용구	시설서비스, 주간보호, 재가서비스, 복지용구, 가정간보호, 단기보호, 재활	주간보호, 재가서비스, 기저귀, 세탁서비스, 응급경보시스템	시설서비스, 주간보호, 재가서비스, 다닉보호, 방문간보호, 복지용구, 재활, 생활개호, 요양관리지도
Ⅳ.재정
1.재원 -보험료 -조세 -본인부담	없음 있음(100%) 있음(시설요양)	있음 없음 있음(시설요양)	있음 있음 있음(모든서비스)	있음 있음(20%) 없음	있음 있음(50%) 있음(모든서비스)
2.보험료	관련없음	총임금의 1.7% 사업주-근로자 공동부담, 퇴직자 연금 공제	과세소득의 9.6%	근로소득세의 0.16% (근로자 0.1%, 사업주 0.06%)	40~64세:건강보험료에 0.9%추가 (사업주절반부담)65세이상:연금에서 공제

※자료출처:  Long-Term Care Laws in Five Developed Countries A Review, World Health Organization 2000