장애우기초연금 도입, 과연 불가능한가? > 기획 연재

헌법 제34조 제1항은 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다, 제2항은 국가는 사회보장, 사회복지의 증진을 위해 노력하여야 한다 라고 명시하고 있다. 분명 우리나라 최고법인 헌법은 모든 국민이 인간다운 생활을 할 권리와 그것을 증진하기 위한 국가의 의무를 명시하고 있다. 그런데 이런 법 조항들이 과연 선언이 아닌 구체적인 생활에서 얼마나 적용되고 있을까?
국민의 인간다운 생활을 향상시키기 위한 국가의 의무를 실제에서 구현한 사회보장정책 가운데 중요한 부분을 차지하는 사회보험 중 하나인 국민연금이 갖는 한계와, 장애우 복지의 보완책으로 제시되고 있는 기초연금의 도입 필요성에 대해 살펴보았다.

▲장애우기초연금도입추진 1999년, 전국민 국민연금시대는 개막됐지만…

먼저 개괄적으로 현재 우리 나라에는 어떤 사회 보장 제도가 실시되고 있는지 알아보자.

국가는 모든 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위해 각종 사회복지서비스와 사회보장정책을 실시하고 있다. 다양한 서비스와 정책 가운데 19세기 말 유럽의 선진자본국가들이 도입하기 시작한 사회보험은 국민생활을 위협하는 여러 가지 생활의 위험이나 경제적 불안정으로부터 국가 및 사회가 책임지고 국민 개개인을 제도적으로 보호하는 장치로 사회보장의 역사에 획기적인 전환을 가져왔다.

우리나라도 1963년 산업재해보상보험법의 제정과 함께 도입, 1964년부터 제도가 운영되어 우리나라 사회보험 중 가장 오랜 역사를 가진 산재보험과 1993년 제정된 고용보험법을 근거로 1995년부터 고용보험을 실시하고 있다.

또한 1976년에는 1963년에 제정된 의료보험법을 전면적으로 개정하여 강제적 성격의 의료보험제도를 실시하는 한편, 같은 해 저소득계층의 국민에 대해 공공부조방식의 의료보호제도를 실시하였다. 이후 1988년과 1989년 각각 농어촌지역과 도시지역에도 의료보험을 실시하여 전국민 의료보장체계를 구축했다.

그리고 우리나라에서는 1986년에 제정된 국민연금법에 근거하여 1988년부터 국민연금제도가 시행되었다. 이후 1995년 7월부터 농어촌지역에 국민연금을 확대 실시하였으며, 1999년 4월에는 도시지역까지 확대됨으로써 전국민연금 시대가 개막되었다.

국민연금제도는 애초 1973년 국민복지연금법이 제정을 계기로 1974년 1월부터 실시될 예정이었으나 석유파동에 따른 사회경제적 여건의 악화로 보류되었다.

그러다가 1980년대 중반 이후 서구형의 소산소사 형태로 인구구조가 바뀌면서 노령인구의 증가에 따른 노후 생계보장의 욕구가 매우 커지고 이와는 반대로 핵가족이 보편적인 가족유 형으로 자리잡으면서 노인부양의식이 점차 약화되고, 지속적인 경제성장애 따른 가계의 부담능력이 증가하고 물가 상승률이 둔화하는 등 공적연금제도를 위한 사회경제적 여건 조성으로 인해 시행되게 된 것이다.

국민연금 가입대상은 크게 사업장가입자, 지역가입자, 임의가입자로 나눌 수 있다. 사업장가입자는 5인 이상의 사업장에 종사하는 노동자이며 지역가입자는 사업장가입자가 아닌 자로서 1995년 7월 이전에는 모두 임의가입대상자였으나 농어촌, 도시지역에 대한 국민연금 확대로 자영업자 및 농어민이 당연가입대상자로 포함되었다.

국민연금 가입자를 가입종별로 살펴보면 올해 3월 현재 사업장 가입자 605만 2374명이며, 도시, 농, 어촌 등 지역가입자 1007만 8187명, 임의가입자 2만 8,801명, 임의계속가입자 13만 793명 등 총 1629만 155명이다.

국민연금 급여종류는 크게 노령연금, 장애연금, 유족연금, 반환일시금으로 나눌 수 있다. 노령연금은 20년 이상 가입자에게 지급되는 완전노령연금, 60세 이상으로 15년 이상 가입자에게 지급되는 감액노령연금, 55세 이상 가입자로서 연금을 수급하기를 원하는 사람에게 지급되는 조기노령연금, 연금제도 도입초기에 45세 이상이었던 가입자에게 과도기적으로 지급되는 특례노령연금 등이 있다.

장애연금은 가입 중 질병 부상으로 인하여 장애가 발생한 경우 장애정도에 따라 지급되고, 유족연금은 가입기간 1년 이상인 가입자나 노령연금 수급권자가 사망하였을 때 유족이 받는 연금이며 반환일시금은 가입기간이 연금수급자격에 미치지 못할 경우 받게 되는 연금이다.

 

선천적인 장애나 20세 이전에 장애를 가진 경우, 국민연금 적용대상에서 제외

그러나 20세 이전에 장애를 가졌거나 선천적인 장애로 인해 경제활동에서 참여할 수 없어 직업과 소득이 없는 장애우는 국민연금 가입대상에 포함되지 않는다. 국민연금이 노령, 폐질 또는 사망으로 인해 경제활동을 할 수 없어 소득보장에 적신호가 켜진 국민의 생활안정을 위해 연금급여를 실시하는 제도임을 감안한다면, 우리나라의 교육, 의료, 고용구조에서 소외되어 자신의 삶을 주체적으로 선택할 수 있는 폭이 극히 제한된 대다수 장애우들의 소득보장을 국민연금이 담보하지 않는다는 것은 쉽게 납득하기 어려운 일이 아닐 수 없다.

그러나 현재 우리나라의 국민연금제도 재정운용방식은 일정기간 연금을 적립하지 않으면 연금이 지급되지 않는 적립방식을 취하고 있다. 따라서 20세 이전에 장애를 가졌거나 선천적 장애를 가지고 있는 장애우는 여전히 국민연금제도에 의한 사회보장을 받을 수 없는 계층으로 소외되고 있다.

즉 업무상의 재해 또는 사고로 인해 장애를 가지게된 중도 장애우를 위한 소득보장은 가능하지만, 장애로 인해 취업할 수 없거나 경제활동에 참여하지 못한 장애우는 국민연금에 의한 생존권 보장이 불가능하다. 국민연금법에서는 정부가 재정중립을 표방하고 있어 보험금을 기여할 수 있는 대상만이 연금의 대상이 되기 때문에 정작 사회적인 보호가 필요한 노인과 장애우들은 사회적 보장을 받지 못하고 있는 실정인 것이다.

이와 함께 복지부가 시행하고 있는 장애수당의 지급대상도 국민기초생활보장법상의 수급권자에게만 국한되기 때문에 차상위계층 등 사회적 안전망이 필요한 장애우들에 대한 직접적인 소득보장시책이 매우 미흡하다고 할 수 있다.

2000년 보건복지부에서 실시한 장애인실태조사결과에 따르면 40세 이상 장애우의 비율이 전체의 72.8%, 60세 이상 장애우의 비율은 39.6%이며, 실업률은 28.4%로 전체 실업률 4.2%에 비해 6.8배에 이르고 있다.

그런데 장애우 가구 중 기초생활보장대상자의 비율은 13.7%로 비장애우가구의 2.6%의 5배에 달하며 장애우가구의 월 소득은 도시 근로자 가구소득의 46.4%에 불과한 108만원으로 나타났다. 반면 장애우는 장애치료 등의 사유로 비장애우보다 월 15만 5천 원을 추가로 지출하는 것으로 나타났다.

이런 어려운 장애우 현실이 사회보장 측면에서 장애우가 인간적인 삶을 향유할 수 있도록 기초연금 제도를 도입하자는 논의를 불러오고 있다.

 

중증장애우의 생존권 보장을 위한 장애인기초연금 도입 제안

현재 장애계에서 기초연금 제도 도입을 위해 활발하게 활동하고 있는 단체는 장애우권익문제연구소다. 연구소는 지난 97년 국민기초연금과 소득비례연금으로 구성된 이층구조 연금체계를 도입하여 20세 이전에 장애를 가져 교육과 노동 시장에서의 소외로 인해 직업이나 소득이 없는 중증장애우들의 생존권을 보장하기 위한 장애인기초연금을 도입하자는 의견을 제시해 관심을 끈바 있다.

그리고 연구소는 1999년 복지관련 실무자들이 장애유형별 과제를 점검, 논의하는 과정에서 장애우의 가장 시급한 문제가 소득 또는 경제적인 문제와 연관되어 있음을 확인하고, 장기과제로 장애우기초연금의 도입을 위한 정책 대안 마련을 위해 노력하기로 합의했다.

장애우 기초연금 도입의 필요성이 제기되지 않는 가운데 국민연금이 정착단계에 들어가게 되면, 장애우기초연금에 대한 논의와 국민적인 합의를 도출하는데 더욱 많은 시간과 노력이 필요할 것으로 예상하고 일본의 장애연금제도를 검토하는 등 구체적 정책 대안 마련을 위해 노력했다.

그 결과 연구소는 2000년 복지위원회내에 연금 도입을 위한 소위원회를 만들었으며 이어 장애우기초연금의 국내도입을 위한 최초의 좌담회를 개최했다. 당시 각 당 정책개발관계자와의 간담회에서 김형식 교수가 "장애우도 사회의 구성원으로써 생활보호에 의한 보호가 아닌 연금에 의해 최저생활이 보장되는 제도에 의해 굴욕감 없이 사회적 지원을 받아야 한다"고 주장하고 장애우복지 정책과제로 장애우 자립생활 보장을 위한 장애수당 현실화 및 장애우 기초연금제도 도입을 제안했다.

그리고 연구소 연금소위원회 위원장인 가톨릭 상지대학 사회복지학과 정일교 교수는 연금가입의 대상이 아닌 노인과 장애우에 대한 기초연금제도 도입의 필요성을 제기하면서 장애우 최저생활의 보장과 자립생활, 그리고 사회적 연대의 이념을 토대로 한 장애우 기초연금의 도입을 제안했다.

 

장애우기초연금 도입의 이념적 토대

현재 국내에서 장애우 기초연금 분야의 전문가를 꼽는다면 바로 정일교 교수다. 장애우 기초연금 제도가 실시되고 있는 일본에서 공부한 정일교 교수는 일본처럼 우리나라도 기초연금 제도를 도입해 장애우들에게 최소한의 생존권 보장을 해줘야 한다고 강조하고 있다.

다소 장황하지만 정일교 교수의 말을 통해 왜 우리 나라에 기초연금 제도가 도입되어야 하는지 그 이념적 배경을 살펴보기로 한다.

정일교 교수는 우리 나라 헌법 제34조 제1항이 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다"고 하여 국민의 기본권으로서의 생존권에 대한 이념적 기초를 제시하고 있다고 밝히고 국민기초생활보장법의 제정과 운용도 이 조항에 근거하고 있다고 말했다.

그는 그러나 이러한 생활보호에 따른 보장은 제도의 성격상 세대전원의 수입, 가족부양을 우선하고 있으며, 경제적으로 최저생활수준의 보장을 목표로 하는 열등처우의 원칙에 준하고 있어 헌법에서 규정하고 있는 장애우를 포함한 모든 국민의 인간다운 생활을 보장하는데는 역부족인 것이 현실이라고 평가하며, 헌법에서 명시한 시민권적 권리를 보장하기 위한 소득보장제도 즉 일반적 생활수준의 보장을 위한 특별한 사회적인 노력, 즉 생활보호를 대체할 장애우기초연금 도입이 필요하다고 역설했다.

또한 정 교수는 장애우의 인권을 보장한다는 측면에서 공공부조 형태로써의 장애수당이 아닌 장애연금의 도입을 통한 소득보장이 바람직할 것으로 본다고 말했다.

정 교수는 이어 장애우복지에서 중요한 목표의 하나로 자리매김한 자립생활을 장애우기초연금 도입의 이론적 토대로 제시하며, 장애우기초연금이 중증장애우의 지역사회에서의 자립생활에 필수요건이라고 말했다.

정 교수에 따르면 장애우로 하여금 타인과 가족에 의한 의존적인 보호생활에서 벗어나 자신의 책임 하에 자유롭고 독립적인 생활을 영위하는 과정에서, 자기선택권과 자기결정권에 따라 사회가 제공하는 각종 사회복지서비스 이용을 통해 삶의 질 향상을 목표로 하는 자립생활의 이념이 현재 세계적으로 사회복지의 주요이념인 노멀라이제이션 이론과 함께, 장애우의 경제적, 사회적 독립을 권리로 보장하는 기반을 마련했다는 것이다.

그렇지만 우리 나라의 장애우관련 법과 제도도 자립생활과 노멀라이제이션 이념을 배경으로 해야 함에도 불구하고 생산활동에 얼마만큼 공헌할 수 있는가의 여부로 장애우의 인간으로서의 가치를 판단하는 것이 현실이라고 정 교수는 지적했다.

따라서 정 교수는 장애당사자의 자기결정과 자기선택권의 행사라는 이념을 포함하고 소득보장을 통해 지역사회에서 진정한 의미로서의 자립생활을 실현하기 위해서는 모든 장애우에게 공통된 기초연금인 장애우연금이 권리로서 보장되어야 한다고 제안했다.

정일교 교수는 마지막으로 장애우기초연금 도입의 이론적 토대로 사회적 연대의 이념을 제시하고 있다. 사회적 연대란 사회구성원이 개개구성원의 생활을 공동으로 보장하고 책임지는 것을 의미한다.

사회보장법이 함의하고 있는 사회적 연대의 구체적인 내용을 살펴보면, 일상생활 집단 내에 있어서 건강한 사람이 상병 내지 병약자의, 고소득자가 저소득자의, 또는 대기업 노동자가 중소기업 노동자의, 청, 장년자가 고령자의, 실업률이 낮은 노동자가 높은 노동자의, 일반인이 장애우의, 사용자가 노동자의, 그 사용자 중에서도 자본력이 있는 사용자가 자본력이 약한 사용자의 원조관계를 포함한다.

이에 따라 사회보험은 보험료를 납부해야 즉, 기여를 해야 위험발생 시 보험수급의 대상자가 될 권리가 주어지지만, 예외적으로 그 사람이 보험금을 갹출했느냐, 하지 않았느냐 이외에 사회정책적으로 보호할 필요가 있을 경우 사회보험의 주요 원칙 중 하나인 사회적 연대의 이념에 따라 보장해야 하며 장애로 인해 생기는 생계 등의 부담과 손실도 그 범주에 포함된다는 것이 정 교수의 주장이다.

이러한 사회적 연대의 원조관계는 유아, 고령자, 실업자, 장애우 등의 사회적 약자가 함께 생활하고 있는 사회에서 필수불가결한 것이며, 모든 피보험자가 공동으로 위험을 부담함으로써 해당 보험집단 내부에 공동연대관계가 설정될 수 있다라고 정 교수는 강조하고 있다.

 

보험료 대납제도, 장애우 기초연금의 보완책 될 수도

1988년 국민연금법의 개정으로 국민연금 적용대상이 도시자영자, 임시직, 일용직 노동자 등에까지 확대됨에 전국민연금체계가 완성되었다는 평가를 받고 있다. 그러나 이 연금체계를 더욱 충실한 체계로 발전시키기 위해서는 현재 국민연금 적용대상에서 제외되어 있는, 선천적으로 장애를 가지고 있거나, 20세 이전 장애를 가지게 돼 기여할 수 없는 장애우도 사회보험의 틀 안에서 지원 받을 수 있는 제도적 조치가 이제는 필요하지 않을까?

기초연금 도입을 둘러싼 논의를 더 진행시켜 보자.

한국장애인복지진흥회 연구개발팀 이완우 과장은 복지부의 의뢰를 받아 장애우 소득보장 방안에 대해 연구한 바 있다. 이완우 과장은 기여분을 급여액으로 받는 연금의 속성과 현행 국민연금제도의 전면적인 수정이 불가피하다는 점을 감안해 국민연금 적용대상에서 제외된 장애우의 생활보장을 위한 장애우기초연금 도입에 신중을 기해야 한다는 견해를 밝혔다.

그는 대안으로20세 이전에 장애를 가져 현재 직업이나 소득이 없는 장애우들의 국민연금 가입률을 높이도록 유도하기 위해 국민연금 내 농어촌연금가입자를 지원하는 것과 유사한 방식으로 국고에서 보험료의 일부를 지원하는 방안을 제시했다.

이 과장의 설명에 따르면이 방안은 연금 수급시기를 장애우 자신의 노령, 장애, 사망이 아니라 장애우의 보험료를 대납한 부모나 형제 등 보호자의 노령, 장애, 사망 발생시기로 하고, 사고발생 당시 장애우의 장애등급에 다른 장애연금을 본인의 사망시기까지 지급하는 것을 주요내용으로 하고 있다고 말했다.

이완우 과장은 이러한 대납연금 가입대상 장애우의 장애등급을 2급 이상에 국한시켜 스스로 소득활동을 할 가능성이 높은 장애우는 일반 가입자와 동일한 범주에 포함시키는 것이 바람직하다는 입장을 밝혔다.

이 과장은 보험료 대납제도가 선천적인 장애나 20세 이전에 장애를 가진 장애우들의 소득보장을 확대하고 국민연금 적용제외대상을 축소시켜 제도의 내실화를 가져오며 기존 제도의 틀 안에서 적은 추가비용으로 제도를 도입할 수 있는 장점이 있다고 말했다. 그러나 한편 많은 나라에서 사회가 공동부담하는 조기장애우의 생활보장을 가족에게 부담을 전가시킨다는 비난의 소지가 있으며, 연금 가입이나 급여 수준이 가족의 부담능력에 의해 좌우됨으로써 계층간의 형평성이 문제점으로 지적될 우려가 있다고 이 과장은 말했다. 또한 그는 장애등급으로 대상의 범위를 설정하는 것도 논란의 여지를 내포하고 진단했다.

1999년 국민연금제도가 확대 실시되고 2003년 7월 1일부터는 국민연금의 사업장가입자에 대한 노동자의 범위가 5인 미만 사업장 노동자 및 비정규직 노동자까지로 확대된다는 소식이 전해지고 있다.

그렇지만 되풀이해 강조하지만 노령이나 장애 등으로 더 이상 경제활동에 참여할 수 없는 국민들의 소득보장과 인간다운 삶을 위한 최저선의 역할을 담당하는 국민연금에서조차 선천적인 장애를 가지고 있거나 20세 이전에 장애를 가진 장애우의 자리가 없는 것이 현실이다.

물론 자신의 기여분에 대한 급여를 받는 연금의 특성상 기여를 하지 않은 장애우들의 몫은 없다고 이야기할 사람들도 있을지 모르겠다. 그러나 한번 반문해 보자. 우리 사회가 중증장애우들이 경제활동에 참여할 수 있도록 지원하는 교육, 사회환경, 고용제도를 가지고 있는지 말이다.

국가는 다양한 복지서비스나 사회보험 등의 사회보장 정책을 수립하고 집행하여 모든 국민이 인간다운 삶을 영위할 수 있도록 지원할 의무를 갖고 있다. 조기에 장애를 가지고 살아가는, 교육이나 고용에서 소외돼 사회의 구성원으로 자리매김할 기회조차 찾기 힘든 대다수의 중증장애우도 국가가 인간다운 삶을 위해 지원할 의무가 있는 국민에서 예외가 될 수 없다.

그리고 장애가 장애를 가진 개인의 책임이 아닌 이상 사회 구성원도 장애우 문제에 대해 일정 부분의 책임을 나눠 가질 수밖에 없을 것이다. 그래서 국민연금에서 장애우 기초연금을 도입해 장애우 문제에 대해 사회 구성원들이 책임을 분담하자는 제안은 일정부분 타당성을 갖고 있다.

하지만 현재 정부나 국민연금공단에서는 장애우 기초연금 제도에 대한 논의를 전혀 진행시키지 않고 있다. 그럼에도 불구하고 장애기초연금제도 도입이 필요하다는 주장이 끊임없이 제기되는 것은 이 제도만이 노동시장에서 소외된 중증장애우들의 인간적인 삶을 보장할 수 있는 유일한 해결책이기 때문이다.

일을 할 수 없는 중증장애우에게 일을 하라고 강요할 수는 없다. 그러면 어떤 해결책이 있을 것인가?

사회구성원들이 조금씩 부담을 나눠지는 게 우리가 꿈꾸는 성숙한 사회가 아닐까?

 

 

 

 

 

글 · 사진 이태곤 이수지 기자(soo3881@naver.com)