이제 나라가 가난을 구제한다 > 기획 연재

 지난 8월 13일 제206회 임시국회에서 국민기초생활보장법이 통과됐다. 국가의 도움이 필요한 모든 국민들에게 기본적인 생활을 제도적으로 보장하는 "동법"의 법 정신은 우리 나라 사회보장 역사에 하나의 커다란 획을 그을 만하다. 옛말에 "가난은 나라도 구하지 못한다"라는 말이 있지만 가난을 나라가 구제하겠다는 복지국가의 이념을 살린 "동법"의 제정 배경, 의의 및 전망 등을 점검해본다.

▲사회보험제도의 미성숙

형평성, 효율성, 생산성에 뒤처지는 기존의 생활보장법

  근대적 의미의 생활권적 기본권을 법제화한 것은 1948년의 제헌헌법(제19조)과 이를 구체화한 1961년의 생활보호법이다. (1944년 제정ㆍ공포된 조선구호령이 있었으나 이는 일제시대의 令에 지나지 않으므로 논외로 함) 생활보호법은 이후 몇 차례의 개정을 거치면서 개선되었지만 대상의 포괄성, 급여의 충분성, 대상자간의 형평성, 제도의 효율성과 생산성이라는 측면에서 문제점을 여전히 노정하고 있다. 사회보험제도가 성숙되지 못한 우리 현실에서 빈곤에 대한 최종적인 안전망(last social safety net)인 생활보호가 빈곤한 자를 포괄하지 못한다면 인간다운 최소한의 삶을 보장할 수 없다.
  현행 생활보호는 인구학적인 조건을 두어 28세 이상, 65세 미만인 경우는 자활보호대상자로 분류하여 현금지원을 하지 않고 있다. 또한 자산기준으로 소득기준과 재산기준을 각각 적용함으로써 소득이 거의 없으나 재산이 기준을 초과한 가구나, 반대의 경우는 대상자로 선정될 수 없다. 이는 자산 소유형태에 따른 형평성과 대상자 선정의 포괄성 원칙을 위배하고 있다. 또한 근로능력이 있는 수급자를 근로와 연계시켜주는 프로그램이 극히 빈약하여 제도의 효율성 및 생산성이 저하되고 있었다. 이 결과 현행 생활보호법은 그 생명의 빛을 잃어가고 있었다.
  이러한 제도내의 한계는 1997년 말의 외환위기 이후 부도, 폐업, 구조조정 등을 노동시장이 극도로 위축되자 저수득 실업자 및 빈곤층의 생존권의 문제로 발전되었다. 고성장, 저실업 시대의 구인난에서는 국가의 현금지원 없이 인력시장을 통하여 그럭저럭 생계를 유지할 수 있던 자활보호대상자들은 저성장, 고실업시대의 구직난으로 최소한의 의ㆍ식ㆍ주마저 해결할 수 없는 상황에 직면하였다. 거리에는 노숙자들이 헤매고 학교에는 결식아동이 배를 움켜쥐고 있어도 이들을 위한 제도적인 보호장치는 미미하였다.
  뿐만 아니라 이혼, 아동ㆍ노인 유기, 가출, 자살 등을 가정이 해체되어 잠재적인 성장력이 저하되고, 사회적 저항으로 공동체적 연대감이 와해되고 있었다. 형평성보다는 효율성을 우선하는 선성장 후분배 논리(truckling down effect)에 밀려 사회보장제도의 구축을 등한시한 대가를 톡톡히 맛보아야 했다.

최소한의 인간다운 삶을 보장하라는 시민단체 요구 수용 

  국민기초생활보장법(이하 동법)은 매우 험난한 과정을 거쳐 제정되었다. 1998년의 경우 약 1백만명에 이르는 실업자가 "사화안전망의 사각지대"에 놓여 꿈과 희망을 잃고 거리를 헤매고 있어도, 동법 제정을 통하여 저소득층의 "최소한의 인간다운 삶을 보장"해야 한다는 의견은 일부 몰지각한 좌파들의 주장이라고 매도당하곤 하였다. 경제가 어려운 이때에 수 조원의 돈이 투입되는 법을 제정하면 나라 망친다는 것이 이들이 내세우는 논리였다.
  오늘날의 빈곤원인은 복합적이다. 빈곤원인이 개인에게 있는 경우도 있지만 아무리 빈곤을 벗어나려고 해도 신체적인 결함이나, 사회적인 구조적 요인 때문에 벗어날 수 없는 경우도 있다. 이들에게 최소한의 삶을 보장하는 것은 복지국가의 기본임무이다. 이러한 법 정신을 담고 있는 동법 제정을 외치는 자를 어떻게 좌파라고 매도할 수 있는가? 법 제정을 외치는 자가 좌파든 우파든 이들의 노력은 법제사의 측면에서 사료적 가치는 매우 크다.
  1990년부터 한국보건사회연구원에서는 「생활보호제도 개선방안 연구」,「생활보호대상자 선정 방안」등의 연구를 통하여 현행 생활보호제도의 문제점과 대안을 제시하였으며, 이는 동법의 이론적 토대가 되었다. 그리고 1998년초 참여연대에서는 생활보호법을 대체하기 위한 "생활보장법"을 검토하여 입법청원안을 마련하였다. 이는 청원까지는 가지 못하였지만 IMF이후의 시대적 상황을 법에 반영하려는 최소의 시도였다.
  1998년 3월 새정치국민회의 정책위원회의 정책위원회에서는 "기초보장기획단(단장: 김상균)"을 구성하여 생활보호법을 대체할 수 있는 법을 검토하였다. 이 때 생활보호의 권리성을 강조하여 법 명칭을 "생활보장법" 또는 "국민생활기초보장법"이라고 하고. 그 내용에서도 피보호자, 보호기관을 수급자, 보장기관으로 바꾸었다. 또한 근로유인, 자산인정액(동법의 소득인정액) 등의 개념을 새로이 도입하여 비판의 대상이 되어왔던 형평성과 생산성의 측면도 고려하여 같은 해 5월말에 제정안을 마련하였다. 이 제정안은 기획위원회(현행 기획예산처), 재경부 등의 반대로 바로 상정하지 못하고, 10월에 이르러 발의 (이성재의원 외 1백 2인)하였으나 보건복지위원회 법안심사소위를 통과하는 선에서 해를 넘겼다.
  새해 들어 실업자의 급증, 임시방편적인 실업대책의 허실 등이 나타나자 제도적인 보장이라는 동법에 대한 공감대는 매우 커졌다. 1999년 3월 참여연대, 경실련, 민주노총 등의 시민단체가 "국민기초생활보장법 제정 추진연대회의 (위원장: 성경용)"를 결성하고 기초보장기획단 제정안을 다소 손질하여 입법청원을 하였다. 이들의 활동은 매우 큰 반항을 일으켰고, 국민적 공감대 형성에 매우 큰 역할을 하였다. 한편 1999년 7월 야당인 한나라당에서 동법과 유사한 내용을 담은 "국민기본생활보장법"을 발의 (김홍신 의원 외 1백 31인)하였다. 이러한 산고 끝에 1999년 8월 13일 동법은 그 빛을 보게 되었다.

근로유인 통한 복지의 생산성 제고 

  제정 법안에서는 시혜적인 차원에 머물고 있던 생활보호를 국가가 책임져야 할 최소한의 의무인 동시에, 국민의 권리라고 규정하였다. 이를 위하여 법의 내용 중 보호, 피보호자 등의 시혜성 문구를 보장, 수급자 등의 권리성 문구로 변경하였다.
  고실업 저성장 시대에는 근로능력이 있고 일을 하고 싶어도 일을 할 수 없어 최저생활을 유지할 수 없는 경우가 많다. 현행법은 아무리 빈곤해도 18세 이상, 65세 미만의 자는 생계보호의 법은 아무리 빈곤해도 18세 이상, 65세 미만의 자는 생계보호의 대상이 될 수 없다. 특정 인구학적 범주에 국한된 예외적 보호로는 대량실업하의 공동체적 생존권을 담보할 수 없다. 이러한 이유로 동법에서는 인구학적인 연령기준을 철폐하고, 모든 수급자에게 생계보호를 실시한다.
  현행 생활보호자는 보건복지부장관이 정하는 소득기준과 재산기준을 동시에 만족시켜야한다. 그러나 이러한 방식은 형평성 문제를 야기한다. 소득이 없고 재산이 2천9백만원("99기준)을 겨우 초과하는 사람과 소득이 겨우 23만원("99기준)을 초가하나 재산이 전혀 없는 사람은 대상자가 될 수 없다. 반면에 소득 23만원에 재산이 2천9백만원인 가구는 대상자로 선정된다. 이 결과는 상대적으로 형편이 나은 가구가 대상자로 선정되고 보다 못한 가구가 탈락하는 현상을 초래한다. 이러한 불합리성을 제거하기 위해서는 자산기준으로는 소득기준, 즉 최저생계비 하나만을 적용하여 수급자를 선정하도록 하였다.
  현행 생활보호법에는 개별 가구의 소득인정에 대한 명시적인 규정이 없다. 그러나 최저생계비를 선정기준으로 적용할 경우 최저생계비에는 소득기준과 재산기준이 포함된 개념이므로 소득인정에 있어서도 소득과 재산을 통합 계산한 소득인정이 필요하게 된다. 따라서 제정되는 법에 소득인정이라는 새로운 개념을 도입하여, 객관적인 최저생계비와 개별가구의 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)을 비교하여 대상자의 선정과 탈락여부를 결정하도록 하고 있다. 급여에서도 최저생계비와 소득인정액의 차액을 지급함으로써 소득과 재산의 소유정도에 따른 형평성을 고려하고 있다.
  동법에서는 근로능력자에 대해서는 근로유인장치를 두어 사회의 근로의욕이 유지되도록 하는 한편, 자립지원제도를 체계화하여 빈곤에서 벗어나기 위한 수급자의 노력을 지원하도록 하고 있다.
  현행 생활보호법에서는 근로유인과 자활지원계획이라는 개념이 없다. 그러나 새로운 법에서는 근로능력자에 대해서는 자활 공동체사업, 직업훈련, 사회봉사 등에 자율적으로 참여하는 것을 조건으로 생계비를 지원하는 한편, 근로활동으로 발생하는 소득의 일부를 공제하는 방안을 강구하여 근로의욕의 감퇴를 방지하는 제도적 장치를 두고 있다. 또한 사회복지전문요원에게 수급자의 근로능력, 가구여건, 자활욕구 등을 감안하여 가구별로 자활지원계획을 수립하도록 하고 있다.

새천년 맞이하는 기념비적인 법

  동법의 제정은 우리 나라 사회보장 역사에 하나의 커다란 획을 긋는 일이다. 동법의 법 정신은 국가의 도움이 필요한 빈곤한 모든 국민들에게 기본적인 생활을 제도적으로 보장하는 것이다. 옛말에 "가난은 나라도 구하지 못한다"하는 말이 있지만 가난을 나라가 구제하겠다는 복지국가의 이념을 살린 것이 동 법"이다. 따라서 동법의 제정은 역사적으로나 사회정책적으로 매우 큰 의의를 지니고 있다.
  먼저 동법은 희망과 번영의 새천년을 준비하는 해에 제정되었다는 역사적 의의를 지니고 있다. 한 시대를 마감하고 새로운 시대를 맞이하는 시점에서 사회보장 역사에 기념비적인 법이 제정되었다.
  둘째, 동법은 현대 국가의 복지철학을 법에 반영한 이념적 의의를 지니고 있다. 현대 복지국가는 가난한 자에게 최소한의 인간적인 삶을 보장하고 있다. 이를 통하여 사회적 통합을 도모하고 있다. 기존의 생활보호법에서는 근로능력에 따라 거택보호와 자활보호로 나누어 근로능력이 있는 자활보호자에게는 생활의 기본이 되는 현금 지원을 하지 않았다. 그 결과 최소한의 인간의 존업성을 보장받지 못하는 경우가 많았다. 그러나 동법의 제정으로 우리는 누구나 "인간답게" 살 수 있는 생존권적 기본권을 구체적으로 보장받게 되었다.
  셋째, 동법의 제정은 공동체적 삶을 구현하는 사회정책적 의의를 지니고 있다. 모든 사회에서 빈부의 격차가 발생하는 것은 필연적이다. 빈부의 차이를 그대로 방치할 경우 사회적 위기가 높아지게 된다. 따라서 모든 국가에서는 강한 자를 누르고 약한 자를 도와주는 "앙강구약(仰强扶弱)" 이라는 사회정책을 통하여 서로 살 수 있는 "상생(相生)의 길"을 도모하고 있다. 동법은 약한 자를 도와주는 "부약(扶弱)"의 정책이며, 이를 통하여 더불어 함께 사는 사회를 건설하고자 하는 법이다.
  넷째, 동법에 "생산적 복지"라는 새로운 패러다임을 반영하였다. 그 동안 복지는 비생산적인 것으로 이해되어 왔다. 특히 공공부조는 소비적이고 낭비적인 요소만이 있는 프로그램으로 인식되어 왔다. 급여수준이 낮은 우리의 현실에서는 아주 먼 이야기이지만, 동법의 제정으로 일하지 않고 혜택만 받으려는 소위 "복지병", 빈곤한 자기 스스로 자립하려고 노력하지 않고, 국가의 도움에 안주하는 "빈곤의 함정(paverty trap)"에 빠질 수도 있다. 따라서 근로능력이 있는 자에게는 능력개발을 통한 자립과 연계된 조건부 지원을 할 수 있도록 법을 개선하였다.
  다섯째, 동법에 최종적인 사회안전망(last social safetyt net)으로서의 공공부조의 기본원칙을 충실히 반영하였다. 즉, 대상자 선정에서 요보호대상자가 누락되는 일이 없어야 하는 포괄성 원칙과 국가의 지원금과 자기소득의 합계가 최저생계비 수준 이상이어야 하는 급여의 충분성 원칙 등을 반영하였다. 이를 위하여 현행의 소득 및 재산기준을 최저생계비로 대체하고, 개별가구의 소득인정액이 최저생계비 이하인 가구를 대상자로 선정하여, 최저생계비와 소득인정액의 차액을 지급하도록 규정하였다.
  대부분의 사람들은 동법 제정으로 대상자 수가 급격하게 증가할 것으로 생각하고 있다. 그러나 결론부터 말하면 법 제정으로 인한 대상자 수 변동은 미미할 것으로 판단된다. 이에 대하여 살펴보자.
  생활보호법 상에서 대상자가 되기 위해서는 부양의무자기준, 소득기준, 재산기준을 동시에 만족하여야 한다. 새로운 법체계하에서는 부양의무자기준과 개별가구의 소득인정액이 최저생계비 이하이면 대상자가 된다. 결국 고소득기준과 재산기준을 동시에 만족하여야 하는 방식이 소득인정액이 최저생계비 이하라는 조건으로 변경되었다. 이러한 변경으로 소득기준과 재산기준으로 거의 도달한 가구는 탈락될 가능성이 높고, 소득이 없으나, 재산기준으로 약간 초과하는 가구와 그 반대의 경우인 가구는 대상자로 될 가능성이 높다. 결국 이는 대상자 선정의 형평성만 제고되었을 뿐 대상자 수에서는 큰 변화가 없다. 

  법 제정으로 인하여 가장 큰 변화를 보이는 부분은 급여부분이다. 기조의 자활보호대상자는 생계보호를 받지 못하였으나 동법에서는 모든 수급자가 생계보호를 받게 되므로 평균적인 급여 수준을 큰 폭으로 증가하게 된다. 그러나 기존의 거택보호 중재산이 거의 재산기준에 도달하는 가구는 급여가 감소할 수도 있다. 기준의 급여방식에서는 재산을 고려하지 않았으나, 새로운 법 체계에서는 최저생계비에서 소득인정액을 감하고 급여하므로 재산을 많이 소유하고 있는 가구는 급여가 기존보다 적을 수도 있다.
  동법에서는 자활의욕 및 근로동기를 제고하는 시스템을 두고 있다. 하나는 근로능력이 있는 수급자가 적극적인 노동시장에의 참여를 거부할 경우 급여를 중단하시키는 "채찍성" 유형이고, 다른 하나는 근로소득에 대하여 각종 공제시스템을 둠으로써 수습자가 일을 하면 할수록 가처분소득이 증가하도록 하는 "당근성" 유형이다. 이에 따라 일하는 수급자의 경우 최저생계비 이상의 생활수준을 향유할 수 있다.

글/ 김미곤 (보건사회연구원 책임연구원)

<표1>현행법과 국민기초생활보장법과의 비교