“장애인연금은 장애인 자립생활의 기반이다.” > 기획 연재

우리나라는 1995년 7월 고용보험이 도입됨으로써 4대 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스를 축으로 하는 사회보장제도가 완비되었다고들 한다. 그러나 이 제도들이 과연 사회안전망으로서의 역할을 제대로 하고 있는가. 라는 물음에 그렇다고 대답할 사람은 그리 많지 않다고 생각한다.

특히 4대 보험의 하나인 국민연금의 경우를 보면 전국민을 대상으로 적용범위가 확대는 되었으나 노령을 대비하기 위한 노령연금과 연금가입중 장애를 입었을 경우의 장애연금, 유족연금이 주가 되고 있어 연금가입 전에 장애를 입은 사람 또는 태어나면서부터 장애를 가지고 있는 장애인은 적용대상에서 제외되어 있어 많은 문제를 가지고 이다.

이에 비해 일본의 경우는 국민연금이 시작되던 해에 이러한 문제를 해결하기 위해 장애복지연금이라는 제도를 만들어 사회보험에 기여를 하지 못하는 장애인들에게 장애연금을 지급하고 있어 우리에게 많은 시사점을 주고 있다.

유엔에 정한 장애인 10년 기간에 장애기초연금제도 실시

일본의 장애복지연금은 1959년 국민연금제도가 실시되면서 노령복지연금, 모자복지연금과 함께 무기여제로 제도화되었다. 이 장애복지연금의 수급권은 장애 인정일(장애 인정일은 의사로부터 초진을 받은 후 약 1년 6개월째가 되는 날)이 20세 이전에어야 하며, 장애정도는 장애등급에 맞는 장애상태에 있어야 한다. 이 조건을 충족하게 되면 장애연금을 받을 권리가 발생하게 되는데 20세가 되는 다음 달부터 연금을 받을 수가 있다.

장애복지연금의 실시 초기에는 신체장애인만이 그 대상이었으나 1964년 법적으로 장애인 범위가 확대되면서 결핵 및 정신장애인과 내부장애인이 포함되었으며 1965년 9월에는 중증정신지체장애인가,1974년 4월에는 새롭게 장애복지연금 2급이 신설되는 등 보다 많은 장애인이 연금을 받을 수 있도록 그 대상이 확대되었다.

연금의 급여수준은 실시 초기에는 1천5백 엔이었는데 1965년에는 2천 엔으로, 1974년에는 1급이 1만1천3백 엔 2급이 7천5백 엔이 되었으며, 1981년에는 1급이 3만6천 엔 2급이 2만4천 엔으로 점차 그 지급수준이 향상되었다. 그러나 이 연금액은 보험금을 기여하고 있는 장애인과 비교했을 때 금액에 있어서 너무 차이가 날 뿐만 아니라 생활 유지에도 되지 않는 수준이기 때문에 시작부터 많은 문제점을 가지고 있었다.

많은 장애인과 가족들은 ‘장애연금 개정을 위한 모임’ ‘무연금장애인회’ 와 같은 모임을 결성하여 ‘생활할 수 있는 연금을!’ ‘무연금장애인의 해소를’ 등을 주장하며 현행 제도의 개선을 요구하는 운동을 전개했다. 이러한 요구와 운동은 장애인들의 소득보장 확립이라는 차원에서 전개되었는데 국회와 관계관청에 커다란 압력으로 작용하였다.

한편 일본은 1981년 세계장애인의 해와 유엔이 정한 세계장애인 10년(1983~1992년)을 계기로 장애인복지정책에 많은 변화와 발전을 가져오게 되는데 연금제도도 장애인 10년 기간 중인 1986년에 후생연금과 국민연금의 일원화를 통해 공적연금제도 모두를 공통으로 하는 기초연금 중심의 연금제도의 개정안을 만들게 되었으며 저액의 장애복지연금을 기여제의 장애연금과 똑같도록 하는 장애기초연금제도를 실시하게 되었다.

장애기초연금의 개정에는 제2차 임시행정조사회의 답신과 장애인생활보장문제전문가화의의 영향이 컸는데 과정과 내용을 소개하면 다음과 같다.

1981년 7월에 제출된 제2차 임시행정조사회의 행정개혁 제1차 답신은 ‘각종 공적연금제도에 있어서 장기적 안정을 확보하기 위해 제도간의 균형을 계속 모색하여 노령연금의 지급개시 연령의 단계적 인상 등, 급부의 내용과 수준을 기본적으로 수정하고 보험료를 단계적으로 인상하는 등 연금제도의 근본적인 개정으로 검토하고 하루 속히 실시할 것’ 이라고 기술하고 있다.

그리고 1983년 7월에 제출된 장애인생활보장문제전문가회의보고서는 장애인의 소득보장에 대해 다음의 4가지를 주장하였는데 ①장애인의 소득보장제도에 있어서 제도간의 격차시정 ②중증장애인에 대한 중점급여와 소득보장제도 전체의 수정 ③총득수입이 있는 자에 대한 지급제한의 강화 ? 시설장수금등의 비용부담의 수정 ④소득보장의 재원을 사회연대의 사상에서 국민에게 전가 등이다. 또한 이 보고서에서는 ‘현행의 장애연금제도에 있어서 기여제의 연금수급자와 복지연금수급자간의 급부격차의 해소를 해야만 한다.’ 라고 주장을 하고 있다.

이 답신을 받은 정부는 연금제도 개혁법안을 국회에 상정하여 1984년 4월에 중의원본회의에서 취지설명을 아였으며 1985년 4월 국민연금법 개정안이 성립되었다. 이렇게 법안이 국회에 상정되어 있는 동안 각 장애인단체 (일본맹인회연합, 일본신체장애인단체연합회)들은 국민연금법개정안이 빨리 성립될 수 있도록 총결의대회를 개최했으며 여야의 국회의원에게 진정을 하는 활동을 하였다.

이러한 활동의 결과 1986년 4월 1일 종래의 장애복지연금을 대신하여 장애기초연금제도를 포함한 신연금제도가 시작되었다.

혼자만의 ‘자립’생활 가능케한 연금제도

새롭게 개정된 장애기초연금은 첫째연금액이 증가되었다. 개정되기 이전인 1986년 3월 31일가지의 장애복지연금은 장애등급 1급의 경우 월 3만9천8백엔, 2급은 월 2만6천5백엔이 지급되었는데 장애기초연금으로 개정된 이후(1986년 4월 1일)부터는 장애등급 1급은 월 6만4천5백75엔, 2급은 6만6천6백25엔이 지급되고 있다.

둘째, 소득제한이 있었으나 새로운 제도에서는 부양의무자의 소득제안제도가 철폐되어 수급권자(본인)만 소즉제한을 받도록 하고 있다.

셋째, 복지수당이 폐지되었다. 재가 중증장애인에게 지급되었던 복지수당(1986년 3월 31일까지 월 1만1천2백50엔)이 폐지되었다. 다만 복지수당은 장애기초연금을 받는 사람의 경우는 폐지되었지만 연금을 받지 못하는 사람에게는 경과조치로서 계속 받을 수 있다. (1986년 4월 1일부터는 월 1만1천5백 엔으로 변경)

넷째, 특별장애인수당이 신설되었다. 1급 장애인 중 일상생활에 있어서 항상 특별개호가 필요한 중증장애인(중복)에 대하여 특별장애인수당을 지급하는 제도가 만들어졌다. 수당액은 신설당시에 2만8백 엔이었던 것이 1998년 현재 2만6천7백 엔으로 되었다.

다섯째, 아동가산이 신설되었다. 장애기초연금 수급자에게 18세 미만 또는 장애등급에 해당하는 장애를 가지 20세 미만의 자녀가 있는 경우 장애기초연금에 아동가산제도가 신설되었다. 가산액은 1986년 4월 1일 현재 자녀 1명 또는 2명인 경우 각각 월 1만5천5백66엔, 3명에서부터는 한사람에 5천1백91엔이 가산되어 지급되었는데 1988년에는 전자가 1만9천1백67엔으로 후자는 6천3백92엔으로 상향조정되었다.

여섯째, 아동부양수당의 중복수급이 금지되었다. 구제도에서는 어머니의 장애복지연금 수급과 관계없이 모자가정 또는 준모자가정이라도 아동 부양수당의 수급권을 가졌으나 1986년 4월 1일부로 연금제도의 변경으로 1인 1연금의 원칙에 의해 모자가정 또는 이에 준하는 가정(아버지가 장애인인 부자가정)이라도 아동 ? 부양수당의 중복수급이 금지되었다.

이상과 같은 제도의 개정은 수급자 수에도 변호를 가져오게 하였는데 장애복지연금에서 장애기초연금으로 이전된 수급자의 수는 약 62만명이 되고 있으며 부양읨자의 소득제한 철폐로 인해 장애기초연금의 수급이 가능하게 된 장애인의 수는 약 5천6백명이 되고 있다.

장애연금의 지급규정은 장애인들이 가지고 있는 신체장애인수첩 또는 양육수첩의 등급과는 별도로 일상생활능력과 노동능력이 척도가 되고 있는데 1급은 일상생활의 용무를 처리하지 못 할 정도로 타인의 개호를 받지 않으면 자신의 용무를 볼 수 없는 상태이며, 2급은 일상생활에 현저하게 제한을 받고 있는 상태로 반드시 타인의 개호를 필요로 하지는 않으나 일상생활을 하는데 매우 곤란하고 노동에 의해 수입을 얻을 수 없는 상태로 규정하고 있다.

장애연금의 재원은 장애기초연금이 되기 전까지는 전액 국자의 지원 즉 세금에 의해 지원되었는데 1986년 장애기초연금이 된 이후에는 국민의 연대를 기초로 한다는 의미에서 70%는 국민연금의 부금에서, 나머지는 세금으로 재원을 충당하고 있다.

이러한 장애연금제도의 충실은 일본 장애인들의 생활의 질에 많은 영향을 미치고 있는데 예를 들어 최근 일본의 장애당사자들 사이에는 지역 내에서 혼자 생활하기를 원하는 목소리가 매우 높아지고 있다. 지금까지의 ‘시설’ 또는 가족과의 ‘재가’ 생활이 아닌 혼자만의 ‘자립’ 생활을 하려하는 것이다.

이렇듯 자립생활을 선호할 수 있게 된 데에는 여러 이유가 있겠지만 국가로부터 연금과 수당과 같은 경제적 지원을 받고 있기 때문이라고 해도 과언은 아니다. 연금은 생황보호제도에서와 같은 자산조사 없이도 평등하게 지급이 보장되며 사용에 있어서도 간섭을 받지 않기 때문에 장애인들에게 있어서는 더욱 의미있는 것으로 받아들여지고 있는 것이다.