국민기초생활보장법 제정, 그 의의와 과제 > 기획 연재

 지난 8월 국회에서 통과된 국민기초생활보장법이 내년 10월부터 시행에 들어간다. 저소득 장애우들의 삶에 큰 영향을 미치게 될 이법이 시행에 앞서 선결돼야 할 과제가 무엇인지, 그리고 어떤 변호가 예상되는지를 점검해 보는 전문가 좌담을 마련했다.

사회 김정열(월간 함께걸음 편집주간)

토론 문지영(서강대 수도자대학원교수), 손건익(보건복지부 생활보호과 과장)

사회 : 저희 함께걸음은 지난 95년 국민최저선 확보운동이 처음 시작되면서부터 지난 8월 국민기초생활보장법이 통과되기까지 전문가 기고와 취재기사 등을 통해 국민의 기본 생활 보장 문제에 꾸준히 관심을 가지고 다뤄온 바 있습니다. 이번에 저희가 전문가 좌담을 열게 된 것도 내년 10월부터 시행될 이법이 제 대로 시행되기 위해 선결해야 할 과제로 어떤 것이 있는지 점검해 보기 위함입니다.

문진영 : 우리나라에 공적인 생활보장제도가 처음 도입된 것은 1994년, 일제 시대 때 공포된 조선구호령에 기초하고 있습니다. 그 후 해방과 6.25를 거치면서 1961년 생활보호법이 제정됐고 68년 시행령이 나왔지만 보호대상자에 대한 연령만 조정했을 뿐 기본 체계를 마련하지 못해왔습니다. 이 때 우리 나라는 다행이 고성장 저 실업 시대가 계속 되면서 미흡한 사회보장제도가 사회적으로 큰 문제가 도지 않았습니다. 그러나 97년 말 IMF가 터지면서 우리 사회가 저성장 고실업 사회로 급격하게 변하면서 사회적으로 여러 가지 문제가 분출하게 됐습니다. 기존의 사회보장제도가 사회적 안전망으로서 제기능을 발휘하지 못했기 때문입니다. 이 때 시민단체들은 사회보장제도를 정비해야 할 필요성을 절감하고 국민기초생활보장법의 필요성과 그것의 구체적인 운영방안까지 주장하게 된 것이죠. 그리고 지난 3월 56개 시민사회단체들이 국민기초생활보장법 제정추진 연대회의를 만들어서 이 법이 제정되기까지 계속 운동을 해왔습니다.

사회 : 기존의 생활보호제도를 국민기초생활보장법으로 대체하는데 시민단체들이 연대를 하면서 적극적으로 활동을 해온 것에 비해 주무부서인 보건복지부는 처음에는 기초생활보장법 제정에 대해 소극적인 입장이었다가 나중에야 태도 변화를 보였는데 그 이유에 대해 복지부 과장님께 설명을 해 주시죠.

손건익 : 지난 해부터 시민단체와 여당, 일부 야당의원이 이 문제를 다양한 방법으로 제기했습니다. 그러나 법만 바꾼다고 해서 문제가 해결되는 것은 아닙니다. 이 법을 보조할 여러 가지 시스템이 준비되지 않은 여건에서 법만 먼저 만들어 국민들의 기대육구만 높여 놓고 나중에 실행을 하지 못하면 오히려 국민들이 정책에 대해서 실망하고 정부에 대한 불신감이 높아지지 않을까 우려를 한 것이죠. 그러나 올해 초부터 국민기초생활보장법 제정과 관련한 여러 가지 문제점. 예를 들면 예산성의 문제점, 인적･물적인 인프라와 관련된 문제점 등이 정부내에서 진지하게 검토되기 시작하였고 특히 인적･물적 인프라에 대한 확충의 필요성이 정부내에서 공감대를 형성하게 되었습니다.

김정열 : 말씀을 듣고 보니 국민기초생활보장법의 제정 과정이 순탄치만은 않았던 것 같습니다. 그래서 더욱 많은 사람들이 어렵게 제정된 국민기초생활보장법에 많은 기대를 걸고 있는데 이법의 제정 의의에 대해서도 말씀해 주시죠.

문진영 : 기존의 생활보호법은 노동 불능자만을 대상으로 하는 구빈법적이고 전근대적인 제도입니다. 그런 제도가 남아있는 나라는 OECD 국가 중에서는 우리 나라밖에 없었죠. 따라서 국민기초생활보장법은 소위 선진국으로 가기 위한 가장 기본적인 제도라고 할 수 있습니다. 특히 IMF 이후 사회복지종사자들이 가장 우려했던 문제가 바로 가족의 해체였습니다. 단순히 견제가 어려워서 실직을 했다면 경제가 회복되면 다시 노동사호에 참여해서 재기할 수 있지만 한 번 해체된 가족이 입은 정신적인 상처는 다시 회복할 수가 없기 때문입니다. 그런 면에서 이법은 국가가 가정이라는 울타리 안에서 최소한의 생계를 보호해주겠다는 약속인 것이죠.

사회 : 그렇다면 이렇게 의미가 있는 법이 제정됨에 따라 저소득층의 삶에는 어떤 변화가 오게 될까요?

문진영 : 기존의 생활보호법에서는 거택보호대상자에게만 지급하던 생계비를 국민기초생활보장법에서는 자활보호대상자에게도 지급하게 됐다는 것이 가증 큰 변화일 것입니다. 즉 생계 급여를 신청한 사람들의 근로능력을 평가해서 근로능력이 있는 것으로 판정된 사람에게도 노동시장정책에 참여하는 것을 조건으로 생계급여를 지급하게 된다는 것이죠. 그 동안은 연령 18세 이하거나 60세 이상, 부양의무자가 ㅇ벗고 소득 월23만원 이하, 재산 2천9백만원 이하라는 네 가지 기준에 모두 해당돼야 생계급여를 받을 수 있었는데 국민기초생활보장법에서는 연령과 인구학적 기준이 폐지됐기 때문에 소득이 없는 국민은 누구나 생계보호를 받는 것이 가능하고 부양의무자 기중은 우리나라 정서상 없앨 수는 없지만 운영과정에서 유연하게 적용할 수 있을 겁니다.

손건익 : 보충설명을 하자면 기존의 생활보호법에서 가구원 중에 한 명이라도 근로능력이 잇는 자가 있고 그 근로가능자가 18세 이상 65세 미만 이거나 질병이 없으면 자활가능자로 보고 생계보조를 해주지 않았습니다. 예를 들어 3천만원짜리 집이 있고 소득은 전혀 없는 사람과 거꾸로 재산은 전혀 없고 소득이 29만원인 사람은 생활보호대상자로 선정이 되지 않았습니다. 그런데 기초생활보장법에서는 소득인정액이라는 새로운 개념을 도입해서 한사람의 소득인정액이 최저생계비 이하일 경우 부족분만큼 급여를 지급하도록 했다는 것입니다. 간단히 말해서 가장 가난한 사람순으로 보호를 할 수 있게 된다는 것입니다.
  소득인정액이란 소득평가액과 재산의 소득환산액, 이 두 가지를 가지고 평가하는데 소득인정액의 개념을 도입하기 까지 많은 준비가 필요하기 때문에 이 개념은 2003년 1월부터 도입됩니다.

사회 : 말씀을 들어 보니 국민기초생활보장법은 과거의 생활보호법과는 개념부터가 다를 뿐 아니라 수급자를 선정하는 기준도 지금보다 더 세분화되고 엄격해질 것 같습니다. 그렇다면 남은 과제는 시행령과 시행규칙, 지침에 이러한 내용을 얼마나 잘 담아내느냐일텐데 복지부에서는 준비를 어떻게 해 나가고 있는지 손 과장님께서 말씀해 주시기 바랍니다.

손건익 : 일단 시행령과 시행규칙을 제정하는 과정에서 투명성을 확보하기 위해 전 과정을 공개하고자 합니다. 현재 이법을 시행하기 우해서는 크게 다섯가지 연구과제가 선행돼야 합니다. 첫째 소득평가를 어떻게 할 것인가, 둘째 재산의 소득환산범위를 어디까지 어떻게 할 것인가, 셋째 소득인정액을 어떻게 산정할 것인가, 넷째 생계급여와 주거급여는 무엇을 기준으로 설정할 것인가,  다섯째 앞의 조건들의 점검과정을 누구한테 맡길 것인가, 라는 문제입니다.
  이 연구가 선행돼서 정확한 통계가 나와야 시행령에 반영할 수 있고 시행규칙과 지침도 만들 수 있습니다. 그래서 올 10월부터 내년 2월까지 약 4억에서 5억원 정도의 연구비를 책정해서 연구를 지원하려고 합니다. 현재 한국보건사회연구원의 김미곤 박사가 이 법이논의도면서부터 이 문제를 연구하고 있습니다만 외부 연구사와 공동 연구하는 것도 허용할 방침이고 결론이 나오면 바로 공청회를 열어서 다른 전문가와 언론의 의견도 수렴하고 각께 전문가들로 구성된 국민기초생활보장법 추진단도 만들 계획을 가지고 있습니다.

사회 : 과거보다 절차적 민주주의가 이뤄지고 있는 것 같아 다행이군요. 그럼 여기서 이 법이 저소득층 장애우에게는 어떤 영향을 줄지 살펴보도록 하겠습니다. 장애를 가진 사람들은 생활하는데 추가로 드는 비용이 있습니다. 이 사회가 건강한 사람 중심으로 만들어졌기 때문에 장애우들을 최소 수혜자라고도 하고 그로인해 드는 추가 비용을 국가가 부담해야 한다는 이론이 있습니다. 이런 이론에 따라 외국에서는 장애우에게 추가비용에 따른 수당을 주거나 구체적인 지원을 하고 있는데 우리 나라는 그 동안 추가비용에 대한 지원을 하지 못했습니다. 국민기초생활보장법 시행에 앞서 장애를 가진 사람의 경우 장애로 인한 추가 비용이 고려되고 있는지 말씀해주시죠.

손건익 : 지금까지 우리가 장애우에게 장애수당, 노인에게 경로 수당을 지급했지만 그것이 구체적인 추가비용의 개념으로 준것은 아니었습니다. 그때 그때 재정상황 내지는 선거 같은 정치상황을 고려해서 4만원에서 4만5천원, 5만원 이런 식으로 올려왔지요. 그것 뿐만 아니라 모든 노인 장애우 아동 편부모 가정에 대한 지원 자체가 구체적인 근거가 없었습니다. 그래서 한국보건사회연구원에서 국민기초생활보장법 시행에 앞서 최저생계비를 계측할 때 가구별 특성을 고려하고 있습니다. 충분하지 않지만 장애가구 90가구를 선발해서 가계부를 쓰고 있습니다. 이 자료를 근거로 장애우를 부양하고 있는 가구 혹은 세대주가 장애우인 가구에서 추가로 드는 비용을 최저생계비에 반영할 생각입니다. 뿐만 아니라 노인가구 편부모 가구에 대한 추가생계비도 고려하고 있습니다.

사회 : 손 과장님의 말씀을 들으니 보건복지부에서 준비를 너무 잘하고 있다는 느낌이 들지만 개혁입법을 만들어 놓고 시행하는 과정에서 뒤집기하는 세력이 반드시 나타나는 전례가 있기 때문에 여전히 우려되는 부분이 있습니다. 법의 시행에 앞서 해결해야 할 다른 과제는 없을까요?

문진영 : 과제라고 한다면 여러 가지가 있겠습니다만 제도적인 부분은 이미 앞에서 다 말씀을 드렸구요. 제도가 잘 시행도기 위한 과제를 말씀드리자면 사회복지 전문요원들의 질적 향상과 양적 규모를 늘려야 한다는 것입니다. 어떤 제도든 사람이 하는 것이고, 제도의 문제가 사람의 문제이기 때문에 가장 중요한 것이죠, 다행히 사회복지전문요원이 일반직으로 전환이 되고 내년에 6백명을 추가 모집한다고 하니 기본적인 방향은 잘 잡아 가고 있다고 생각하지만 전문성과 헌신성을 갖고 있는 전문요원들이 이 법을 잘 시행할 수 있는 여건을 마련하는 것이 가장 중요합니다.
  두 번째는 행정전산망의 문제입니다. 이 법이 단순히 생계급여만을 지급하는 것에 그치지 않기 위해서는 정부가 제공하는 다양한 형태의 서비스 프로그램과 연결을 해야 하거든요, 즉 기초 생활보장을 기본으로 하고 그 위에 보건의료라든지 사회복지 서비스라든지 그 밖의 다양한 서비스를 추가 지원하기 위해 각 부처간의 행정전산망을 구축하는 것이 중요합니다.
  세 번째는 예산의 문제입니다. 이 법이 제정되고 나서 얼마 안 있어 기획예산처에서 예산심의결과를 발표했을 때 저희 시민사회단체에서는 실로 아연했습니다. 나중에 다시 조정과정을 거쳐서 기획예산처에서도 이 법의 시행에 따른 비용을 적극적으로 반영하겠다고 했지만 기존처럼 예산의 범위를 미리 정해 놓고 예산규모에 따라 대상자수를 늘였다 줄였다 하는 것은 곤란합니다. 이제는 전문요원들이 일선에서 조사한 결과에 따라 책정한 생활보호대상자들을 예산상의 이유로 배제해서는 안됩니다.

손건익 : 저도 문 교수님의 의견에 전적으로 동의합니다. 이제는 매년 생활보호대상자 조사를 해서 그 결과에 따라 보호하도록 법에 명시돼 있기 때문에 보호 못해주겠다고 할 수가 없습니다. 조사 결과 보호대상자가 예상보다 많아지면 추경예산을 동원하든 다른 방법을 써서라도 예산을 확보해야죠.
  문제는 사회복지전문요원입니다. 현재 사회복지요원은 3천5백원이고 올 연말까지 7백명을 더 뽑고 내년에 다시 6백명을 추가로 뽑을 계획을 세우고 있습니다. 그러나 실무자 입장에서 보면 이 법을 제대로 시행하기 위해서는 사회복지요원이 최하 7천명을 있어야 되지 않을까 생각합니다. 전달체계가 잘 갖춰진 영국의 경우 약 6만명이 이 사업을 하고 있습니다. 우리는 그들의 1/10도 안 되는 수로 더 많은 업ㅁ를 수행해야 하는 상황이죠. 양적인 부분이 절대적으로 부족한 실정입니다.
  또 앞으로는 컴퓨터에 입력된 자료만 보면 누구에게 얼마만큼의 생계비를 지급해야 할 지가 자동적으로 산정 될 정도로 전산망이 갖춰져야 합니다. 그러기 위해선 지자체와 행자부에서는 토지관련 데이터, 건교부에서는 건물 데이터, 국세청에서는 조례관련 데이터가 모두 전산망으로 연결돼서 이용할 수 있어야 하는데 현재 건교부에서는 유니벨을 쓰고 있고 행자부에서는 아이비엠을 쓰는 등 각 부처별로 사용하는 컴퓨터 프로그램의 기종이 달라 호환성에 문제가 있습니다. 이것은 저희들이 총리실에 건의를 해서 행자부 주관하에 지방행정전산망을 갖추기로 합의를 봤습니다.

문진영 : 시민사회단체는 처음부터 이 법의 제정과정에 구체적으로 참여를 해온 만큼 시행과정에서도 계속 모니터를 하고 실제 업무를 담당하는 행정부처와도 긴밀한 협조체제를 유지 할 것입니다. 저희는 이 법이 국민에서 사랑을 받고 국민 스스로 자부심을 갖는 법으로 발전하기를 바랍니다. 그러나 이 법에 의해 그 동안 부당하게 생활보호를 받지 못하던 사람이 새로 수당을 받게 되는 경우도 있지만 기존에 생활보호를 받던 사람이 못 받을 경우도 생길텐데 시민단체는 국민들에게 이법에 대한 원칙을 알려내고 잘못 이해하고 있는 부분을 설득해 내야겠죠. 또한 우리 나라 행정부는 부처간 협조를 갖고 이법을 시행하려고 해도 다른 부처와의 협조가 원활하게 이뤄지지 않아 시행에 어려움을 겪을 수 잇는데 시민사회단체는 비교적 자유로운 입장이고 시민을 대변하는 입장이기 때문에 부처간의 문제를 해결하는 도움을 줄 수 있을 것이라 생각합니다.

사회 : 두 분의 말씀처럼 모두가 이런 인식을 하면 국민기초생활보장은 결코 못할 것은 아니라는 생각이 듭니다. 마지막으로 말씀하신 것처럼 기초생활보장법이 잘 시행되었을 때 우리 국민의 사회복지가 어떻게 변화할 수 있을지 전망을 세워 볼 때도 도지 않았나 싶습니다.

문진영 : 우리가 추구하고 있는 복지국가의 가장 기본적인 것이 바로 국민의 최저생계를 사회적 제도로서 보장하는 것입니다. 그것이 없는 상태에서 복지국가라는 것은 사상누각에 지나지 않아요. 그런 면에서 이 법은 우리 사회에 있는 문제 해결의 실마리를 근저에서부터 찾아가는 계기가 됐다고 평가할 수 있습니다. 우리 사회 기존에 생존에 관해서 무한개인 책임주의가 팽배해있었는데 이 법의 제정을 계기로 사회연대주의에 입각한 공동체 의식이 형성되면서 우리 사회가 좀 더 너그러운 사회, 모두 다 같이 잘 사는 사회로 나아가는 첫걸음이 되니 않을 까 생각합니다.

손건익 : 국민기초생활보장법의 의의는 누구든 최소한 먹고 입고 자식들 키우는 것만큼은 평등해야 한다는 것입니다. 평등해야 될 것이 평등하지 못해서 배워야 하는데 가난 때문에 못 배우면 경쟁에 대한 결과를 받아들이기 보다 ‘저 사람은 돈이 많아서 대학 갔어’ 라는 식으로 인정하려고 들지 않을 것입니다. 이것은 우리가 말하는 자유시장 주의, 자유민주주의에 위배되는 것입니다. 이 법의 제정으로 우리 사회에서 기본적으로 평등할 것이 평등해진다면 우리가 촉구하는 자유민주주의도 더욱 빛을 발휘할 것이라고 생각됩니다.

사회 : 우리 사회에는 전통적으로 계라든지 공동체의식을 심어주는 프로그램이 있어 왔는데 그걸 다시 회복하고 지속하는 계기가 바로 국민기초생활보장법 제정인 것 같습니다. 기초생활보장법은 먹고 자고 입는 기본적인 욕구를 넘어서 우리 모두가 함께 살기 위한 최소한의 것을 제도적으로 보장해주는 의미 있는 법이라는 것이 오늘 좌담회에서 내린 결론인 것 같습니다. 다들 바쁘실텐데 구한 시간을 내주셔서 감사합니다.

정리/ 노윤미     사진/ 김학리 기자