[특집 3] 복지예산 증약, "해법"있다. > 기획 연재

[특집] 긴급제안, 복지예산을 증액하자

복지예산 증액, "해법" 있다

단기적, 예산책정제도 개혁…장기적, 사회복지세 도입

  매년 정부예산을 심의하는 시기가 되면 복지계의 자탄의 목소리가 반복된다. 내년도가 아직 확정된 것은 아니지만 복지 각 분야의 요구수준을 생각할 때 이를 충족시키지 못하리란 전망을 하기는 그다지 어렵지 않다.
  복지예산 규모가 비약적인 증대시점을 한 번도 받아보지 못한 가운데, 복지예산이 상대적으로 빈약할 수밖에 없는 이유들이 올해 예산심의 시기에 또 다시 거론되고 있다. 남북한의 대치상황으로 방위비 비중은 계속 유지되어야 하고 사회간접자본 확충 및 농수산업, 중소기업 등 산업자원이 필요함도 물론이다. 또한 온 국민의 지대한 관심사인 교육투자에 대한 우선 순위도 높아 사회복지부문에 투입할 재원의 여유가 없다는 것이다. 더군다나 특히 올해는 경제에 대한 비관적인 전망까지 곁들여져 세수(稅收)규모 자체가 줄어들 것이므로 긴축 재정에 대한 당위성이 받아들여지고 있다. 결국 복지재원의 확대는 어렵기만 하다.

적정 복지예산 산출 후 정부설득 가능

  해마다 반복되는 이러한 관행은 복지계에 만성적인 자조와 패배주의를 낳게 된다. 그러므로 이제쯤은 우리 내부에서도 복지예산의 확충방안에 대한 구체적인 대한을 심층적으로 연구하고 정책적으로 택할 수 있는 현실적인 대한을 제시할 수 있어야 한다.
  이를 위해 가장 먼저 수행되어야 할 작업을 복지예산 규모가 정확히 어느 정도여야 하는가에 대한 비교적 정확한 근거를 제시하는 것이다. 여기에는 두 가지 접근법이 가능하다. 하나는 외국의 복지단계를 고려할 때 우리와 같은 경제력규모라면 과연 얼마만한 복지재정이 동원됐는지를 살피면서 우리의 적정치를 구해보는 방식이다. 또 하나는 우리의 특수성에 기초하여 공공부조 및 사회복지서비스, 사회보험 등의 복지부문별로 요구되어지는 예산 규모가 얼마인지를 추정, 이를 취합하여 적절한 수준으로 책정하는 방식이다.
  물론 원론적으로 후자의 방법이 설득력을 갖는 것이지만 이러한 접근에 의한 복지재정을 추산하기란 간단하지가 않다. 더욱이 그 수준을 산출한다고 해도 설득력을 갖기에는 매우 많은 논란의 여지가 있다. 그렇긴 해도 후자의 방법에 의할 때 소득 1만불 시대의 복지지출 규모는 전체 GNP의 11.7% 정도이다. 1078년 일본의 1인당 GNP수준이 1만불(1995년 기준 불변가격)일 때 복지부문 지출비 총액이 GNP 기준 11.4% 정도임을 감안하면 위의 추산이 그다지 틀린 것이 아님을 짐작할 수 있다. 그러나 우리나라 현재의 GNP대비 복지지출규모는 겨우 3.6%에 머물고 있다.

기존 예산규모 내 복지예산 확대요구, 타분야 반발만 야기

  이러한 복지재정의 목표치 산출에 의해 복지예산 확대주장의 막연성을 불식될 수 있다. 그렇다고 해서 목표치가 자동적으로 현실화되는 것은 아니다. 분명 국가 전반을 생각할 때 아직도 현실적으로 절박성이나 당위성을 지니고 국가예산 투여가 이루어져야 하는 부문이 엄존하고 있다. 따라서 "복지예산의 확대"와 "여타부문에 대한 예산배분의 지속"이란 두 가지는 근본적으로 상충관계를 지닐 수밖에 없다. 현재의 총예산 규모 안에서 복지부문으로의 확대배분을 주장하는 것은 현실적으로 정부 부서 내에 다른 분야부문으로의 확대배분을 주장하는 것은 현실적으로 정부 부서 내에 다른 분야로부터의 반발과 저항에 부딪히는 것이 사실이다.
  즉 복지계 일부에서 제시하는 대안 중 하나인 한반도의 평화정착에 의한 국방비의 절감효과 발생으로 남게 될 국방비가 다른 부문으로 돌려지는 상황이 벌어지더라도 현재와 같이 각 부처간, 각 부문간 자신의 추진사업에 대한 당위성이 팽팽히 주장될 것이다.
  그러므로 복지쪽으로 할애되는 배분몫은 현재 정부부처 내에서 복지예산이 갖고 있는 비율수준(예컨대 4% 수준 내외) 정도에 그칠 수밖에 없을 것이다. 따라서 이와 같은 방식으로 복지계가 제시하는 기존의 재원확충방안은 현실적인 확보가능성을 담아낼 수 없다.

사회보장세, 두 가지 국민저항 극복할 때 도입가능

  이러한 상충관계를 벗어나 새로운 복지재원을 확보하는 방법의 하나가 사회보장세와 같이 사회복지만을 위해 쓰여질 수 있는 목적세를 신설하는 방법이다. 그러나 종래에 시행되었거나 시행되고 있는 방위세와 교육세와 같이 사회보장세를 도입하는 데에는 두 가지의 장애요인이 해결되어야 한다.
  첫째는 조세부담률의 증대에 따른 국민의 저항이다. 우리 국민은 멀게는 왕조시대의 삼정문란이나 가렴주구에서부터 비롯된 피해의식이 이후 일제시대 하에서 납세의무에 대한 거부감, 그리고 독재정부나 부패정부에 의한 정부불신감으로 이어져 납세 자체에 대한 저항감을 갖고 있다.
  우리의 경우 다른 선진국에 비교하면 GDP에 갖는 조세부담률이 상당히 낮은 수준에 있는 것이 사실이다. 그런데도 조세부담을 쉽게 증대시킬 수 없는 이유가 바로 이와 같은 조세에 대한 독특한 경험과 관련되어 있다.
  둘째는 국민들이 사회복지에 대하여 같고 있는 편협한 인식수준이다. 경제성장 이데올로기에 의해 오랜 기간동안 순치 되어온 우리 국민이 "사회복지부문 예산이란 단순히 일부 사회부적응 계층에 대한 자선으로 소모되어지는 국부의 낭비분이거나 적어도 자신의 부의 일부에 대한 포기분 정도"로 이해하는 한 사회복지에 대한 과감한 자원배분에 대한 어떠한 시도도 성동하기 어려울 것이다.
  즉 우리 국민이 "사회복지 예산이 자신의 생활과 직결된 생활권보장과 관련되어지는 것으로서 결국 일부 사회부적응계층을 위한 자신의 희생이 아닌 자신을 위한 사회적 차원의 보험"임을 깨달을 때 사회보장세의 도입이 초래하는 조세부담률의 증대에 따른 저항감 역시 해소가 가능하다.
  이러한 점에서 사회복지제도 중 사회보험이 빠른 시간 내에 정착되어 일반국민들에게 보편적으로 적용될 수 있는 복지혜택이 확산되어야 한다.
  그리고 아직까지 우리나라에는 본격적으로 도입되지 않은 사회수당제도, 예컨대 아동부양수당, 노령수당 등이 적극 실현되며 이용시설을 통하여 일반인들의 일상적인 생활에서 직면하는 여러 장애요인들을 해소하는 데까지 사회복지서비스가 실감있게 접근되어야 한다.

지하경제 조세부담할 경우 20조원 확보

  사실 국민들 인식 안에 사회복지의 보편적 적용성이 충분히 인지된다면 새로운 세원 발굴이나 기존의 세수로부터 사회복지로의 유리한 자원배분 등에 이르기까지 여러 방안이 시도될 수 있다.
  우선 지하경제의 해소를 통한 새로운 세원의 발굴의 경우만 보도록 하자, 현재 한국경제에서 과세의 사각지대가 되고 있는 지하경제는 최근금융실명제의 실시로 위축되었다고는 하지만 아직도 GNP의 10∼20%를 차지하고 있다. 이에 대하여 우리의 조세부담률을 적용시킨다면 "97년 기준으로 10∼20조원의 추가적인 조세수입이 가능하다. 이는 복지부 전체 예산의 3∼7배에 달하는 재원이다. 이중 일부만이라도 복지예산으로 귀속시킨다면 타부분에 할애되는 국가재원을 잠식하지 않으면서도 복지부문의 동원재원은 급증할 수 있고 이러한 논리는 국방비의 경우에도 마찬가지로 적용 가능하다.
  또한 기존 세원으로부터 사회복지를 위한 목적적 사용을 좀더 명시하는 방식으로 부정재산 환수금이라든가 토지개발이익 환수금, 사치품에 부과하는 특별소비세 부과금 등에 대한 일정지분을 복지재원으로 활용하는 것도 생각해 볼 수 있다.
  한편 현재 민간자원을 동원하기 위하여 취하는 각종 세금의 공제 혜택도 적극 활용할 수 있다.
  예컨대 현재 사회복지법인의 출연재산에 대하여 상속세 과세가액에서 불산입하도록 하는 등의 「조세감면 규제법」상의 혜택 등을 더욱 확대하여 「소득세법」,「법인세법」,「부가가치세법」,「지방세법」등 각종 법률에까지 사회복지법인 및 시설 설치와 운영에 따른 혜택을 확대할 필요가 있다. 특히 기부금에 대한 세제혜택이 법인소득은 7/100, 개인소득은 5/100까지만 필요경비 및 손금으로 인정하는 부분에서는 여타 국방현금 및 위무금품, 재해구호품 등에 적용하는 지정기부금에 적용되는 수준 이상으로 개선되어야 한다. 그래야만 결과적으로 국가전체에서 동원되는 복지재원이 확대될 수 있는 것이다.

재경원위주의 예산책정방식 효율적 운영 막는다

  그러나 이러한 방법과 함께 단기적으로 병행하여야 하는 사항은 현재 주어진 복지예산을 효율적으로 운영하여야 한다는 점이다. 주어진 예산을 가장 최적의 배부상태로 활용하는 것은 복지예산 자체의 획기적 증가를 당장 기대할 수 없다는 점에서 큰 의미를 가진다.
  "97년만 해도 복지부 예산 총액의 35%에 해당하는 약 1조원에 육박하는 재원이 지역의료보험 지원에 투여됐다. 반면 취약계층에 대한 지원은 생활보호예산 4천3백5억원, 노인복지 1천3백억원, 장애우복지 9백30억원, 아동복지 4백50억원 등이 투여되는 현실은 예산배분상의 불균형이 존재한다고 보지 않을 수 없다. 상대적으로 부족한 자원이 의료보험제도 전체도 아닌 지역의료보험조합에 국한하여서만 비중상 과도하게 지출되는 것은 여러 가지로 음미해 볼 만하다.
  또한 점진적으로 확대되고 있는 생활보호제도상의 차등보조금제도 도입으로 주어진 예산규모로 더 많은 수혜자에게 실질 최저선의 보장에 해당하는 지원의 강구를 가능하게 하는 방법 등이 다른 부문의 예산 집행에서도 관철되어야만 한다.
  그러나 이러한 발상이 실현도기 위해서는 무엇보다도 지금과 같은 재경원 중심의 예산책정 방식이 지양되고 소관 부처별로 총액기준의 예산책정이 이루어진 뒤 부처별 집행에 대해서는 부처 내부에서 결정하고 결산보고에 충실한 방식으로 변경될 필요가 있다.

글/ 이태수 (국립 사회복지연수원 교수, 경제학 박사)