정부의 장애우 복지 대책에 대한 소고 > 기획 연재

5월 31일 정부는 이수성 국무총리 주재로 제 1회 국민복지추진위원회 회의를 열고 국무총리 산하에 장애우 복지대책위원회 설치와 오는 2천년까지 약 3천억원을 투자하는 장애우 고용촉진 5개년 계획을 주요 내용으로 하는 장애우 복지 및 고용증진 대책을 마련했다. 이번 대책안은 국무총리가 장애우 대표들을 만나 연 국정 좌담회에서 건의된 내용을 수용하는 형태로 마련됐다. 그 내용과 앞으로의 과제를 진단해 보기로 한다.

2차 대전 이후 1960년대 후반까지 약 30년간의 경제개발 제일주의 정책과 소득보장중심의 사회보장 정책의 결과 선진 제국들은 경제성장과 소득보장 중심의 사회보장은 발전하였으나 사회 불균형적 발전에 의한 심각한 사회 붕괴에 직면하면서 자가 분석 비판이 불가피 했으며, 그 결과 선진제국들은 종래의 경제개발제일주의를 지양하고 사회구성원인 시민의 인간다운 생활보장(Civil Minimum) 을 위한 균형 있는 사회발전 즉 복지사회 건설을 위한 정책전환을 가져오게 되었다.
1970년대에 선진국들이 경제개발제일주의정책으로부터 균형 있는 복지정책으로 대 전환한 것과 때를 같이하여 장애우 인권 선언기를 맞이하게 됨으로써 1960년대까지 선진국들이 의료, 교육, 직업 등의 한정적 재활서비스를 수단으로 실시해 왔던 경증장애우 중심의 사회재활정책에 대 한 반성과 함께 중증장애우를 기준으로 하는 장애우 복지 제도와 정책을 강화했다. 예를 들면 ①영국은 1970년에 「만성병 및 장애우법」을 제정하고 중증장애우의 사회적 자립을 위한 욕구에 대처했으며, ②서독은 1974년에 「중증장애우법」을 제정하여 중증장애우를 기준으로 장애우 정책을 강화했고, ③ 미국은 1973년에 1920년 이래 반세기를 걸쳐 시행해 온 「직업재활법」을 「재활법」으로 명칭과 내용을 변경시켰다.

「재활법」의 성립은 중증장애우를 기준으로 하는 모든 장애우의 사회적 자립생활에 대한 포괄적인 지원을 규정 함으로써 장애우 복지 개념을 확대시킨 역사적 의미를 가지게 된 것이다. 그리고 1976년 제31차 UN총회는 1983 년부터 1992년까지를「UN장애우10년」으로 결정하여 「장애우10년 행동계획」을 채택하였으며, 다시「UN장애우10년」의 연장선상에서 1993년부터 2002년까지를 「아세아 태평양지역 장애우 10년」으로 채택함으로써 국제적 협력 체계를 기반으로 현대 장애우복지정책은 다음 두 가지 차원에서 체계화되고 성숙되고 있다.

1. 개인의 전인적 능력개발을 위한 장애우복지정책 (개인적 장애에 대처하는 정책)
「장애우 개인의 전인적 능력개발 정책」은 정상적인 사회생활을 방해하는 개인적 장애 (능력 장애 = 신체장애 + 의식장애)」에 대한 해결(변화, 조치)을 통해 장애우 개인의 전인적 능력을 개발해 나가는 장애우 복지정책의 한 부분이다. 따라서「개인의 전인적 능력개발 정책」은 개인적 장애를 구성하고 있는 장애요인에 대처하여 해결(변화, 조치)할 수 있는 영역별 정책으로 구성되어야 한다. 구체적으로 장애우 복지에 있어서 「개인의 전인적 능력개발 정책」을 구성하는 영역별 정책은 ①의료재활 정책, ②교육재활 정책, ③직업재활 정책, ④소득보장 정책 등으로 분석된다.

2. 사회환경 개선을 위한 장애우 복지정책 (사회적 장애에 대처하는 정책)
장애우가 정상적인 사회생활(사회통합)을 하지 못하는 또 하나의 원인은 비장애우에게는 크게 문제가 되지 않으나 장애우에게는 문제가 되고 있는 사회 환경 때문이다.
장애우의 「사회통합」은 장애우의 사회적 접근을 전제로 하는 장애우 복지의 궁극적 목적이다. 그러나 일반적으로 사회환경은 비장애우를 기준으로 형성되기 때문에 장애우의 사회접근은 어렵게 되어 있다.
이와 같이 장애우의 사회접근을 어렵게 함으로써 사회통합을 방해하는 사회환경 을 「사회적 장애 (물리적 환경 장애+문화적 환경 장애+사회심리적 환경 장애)」라고 한다.
「사회환경 개선정책」은 「사회적 장애」에 대한 해결(개선)을 통해 사회환경을 개선해 나가는 장애우복지 정책의 한 부분이다. 따라서 「사회환경 개선정책」은 「사회적 장」을 구성하고 있는 장애요인에 대처하여 해결(개선)할 수 있는 영역별 정책으로 구성된다.
구체적으로 장애우복지에 있어서 사회 환경 개선정책은 ①물리적 환경개선정책, ②문화적 환경개선정책, ③사회 심리적 환경개선정책으로 분석된다.

복지대책 사회통합 체계 갖추지 못했다.
이상의 장애우복지 종합정책의 틀에 비추어 국정좌담회 건의서 (이하 건의서)는 발전적이고 새로운 정책안이 포함 되어 있으나 「장애우의 사회통합」을 실현할 수 있는 종합 정책으로서 체계를 갖추지 못하고 한정적인 내용으로 되어 있음을 지적하지 않을 수 없다.
장애우복지의 종합적인 정책이 나올 수 없는 큰 이유를 찾아보면, 첫째로 예산문제를 지적하지 않을 수 없다. 예산 배정에 실권을 가지고 있는 재경원의 복지에 대한 이해 부족으로 어떤 좋은 정책이 나온다고 할지라도 정책의 내용에 상관없이 예산을 삭감해 버리기 때문에 이런 수준 의 재경원이 존재하는 한 한국의 복지수준은 미개국 수준 (세계 110위 이하)에 머물 수밖에 없을 것이다. 따라서 복지수준의 향상 없는 세계화나 생활의 질적 향상을 기대 할 수 없음을 간과하지 않는다면 재경원의 질적 향상에 대한 정부차원의 배려가 있어야 할 것이다.
둘째로 종합적인 장애우 복지 정책이 나올 수 없는 또 하나의 중요한 원인은 정부 각 부처의 협력체계를 이룰 수 있는 근거 법률의 부재를 지적하지 않을 수 없다. 장애우 복지 종합정책은 정부의 모든 부처가 협력하지 않고는 수립될 수도 없고 실시 될 수 없는 총체적 개념을 가지고 있기 때문에 통합법으로서의 「장애우복지법개선」 과 이에 따른 관련법들(의료, 교육, 직업, 소득보장, 물리적 문화적 사회심리적 사회환경 영역 등의 관련법)의 통일적이고 총체적인 내용의 개선 없이는 종합정책은 항상 장벽에 부딪힐 수밖에 없다.
이상과 같은 현실적인 장벽을 전제하면서 건의안 중에는 발전적인 정책 사업이 있고 문제성을 가진 부분도 있으나 종합적인 복지 틀에 비추어 문제성이 있는 부분만을 살펴보고자 한다.

1. 장애생계보조 수당확대
본 건의서에서 장애우 소득보장 정책안으로 현재 1-2급 장애우 중 생활보호대상자에 한정하여 15천명에게 지급하고 있는 생계비 보조를 확대하여 1997년에는 1-2급 장애 우중생활보호 대상자들에게 최대한 확대지원 정책안을 수립하여 제시했다. 물론 현행 제도에 비하여 확대 조정한다는 구상만으로도 의미를 가진다.
그러나 총체적인 장애우 복지 틀 안에서 「개인의 능력개발부문」의 정책으로서 소득보장정책이 「장애우의 사회통합」을 지향하는 수단적 정책으로 위치하지 못하고 있는 점을 간과할 수 없다.
장애우의 소득보장은 직업소득과 관련시켜서 차등적으로 적용될 수 있도록 제도화되어야 하며, 생계비보조(공적부조)는 연금을 받을 수 없는 생활보호대상 장애우의 사회통합을 실현할 수 있는 수준의 현실성 있는 최저생활 보장 정책으로 제시되어야 할 것이다.
그리고 장애우는 항상 추가비용이 발생하기 때문에 보충적 소득보장 정책으로 ①보호수당, ②부양수당, ③장애 수당, ④이동수당 등 제 수당제도와 제 세감면제도의 도입이 불가피하다. 따라서 지금 당장 시행할 수 있는 소득 보장 정책수립은 어렵다 할지라도 단계적으로 단기, 중장기, 장기 계획 하에서 기본적이고 체계적이며 현실성 있는 발전계획이 제시되어야 할 것이다.

2. 장애우 편의시설 설치법 제정
본 건의서에서 건축법 주차장법 등 개별법령에 규정되어 있는 편의시설 관련규정을 체계화하여 편의시설 설치에 따른 지원이나 공공기관 편의시설 설치 근거법으로서 「장애우 편의시설설치법안」을 제출할 것으로 건의하고 있다.
장애우 복지의 총체적인 틀 안에서 물리적 환경개선 정책은 건축물(공공건물, 불특정 다수인이 이용하는 건물 등), 이동시스템(이동시설 및 설비, 이동수단 등), 주택 (장애우용 주택배정 및 설계, 주택자금 등) 및 통신시스템 등의 기준화 정책이 포함된다.
현행 관련 법률에 부분적으로는 장애우를 위한 기준화 조항이 설정되어 있으나 총체적이고 통일적으로 기준화가 되어 있지 않기 때문에 정책부재의 불완전한 법제도가 대부분이다.
이런 상태에서 편의시설 설치법 제정에 대한 구상을 따로 하는 것보다는 건축, 이동 시스템, 주택 및 통신 등의 관련 법률을 총체적이고 통일적으로 기준화 함으로서 건축, 이동 및 주택 정책에서 편의시설 설치가 의무화 될 수 있는 기본 구상이 나와야 할 것으로 본다.

3. 장애우 고용촉진(노동부)
장애우 고용촉진 건의안으로 내놓은 󰡒장애우 의무 고용률 제고를 위하여 정부부터 장애우 고용 솔선수범󰡓 등 7개 대책 안이 중장기 발전계획으로서 가지는 전반적인 문제점을 살펴보고 구체적인 정책대안에 대해 살펴보고자 한다. 첫째 장애우 고용촉진의 본질에 비추어 고용촉진 5개년 발전계획을 완전히 민간자원에 의존하다는 것은 그 자체가 많은 문제를 안고 있다.
본 발전계획은 일반고용의 의무고용사업주가 납부한 부담금에 의해 조성된 고용촉진기금을 사용한다는 전제로 하고 있다. 부담금은 직접 장애우 고용조건을 가지고 있지 못한 일반고용의 의무고용사업주가 일반고용의 육성을 위해 돈으로 대신 내놓은 협력 개념을 가진 간접고용형태의 민간자원이다.
따라서 장애우 고용촉진 정책에 있어서 부담금을 사용 할 수 있는 정책 사업은 본질적으로 일반고용촉진을 위한 직업평가, 직업훈련 및 일반고용 촉진에 관련된 제반 사업이다.
그리고 장애우 직업재활의 본질은 국가 책임 주의적 정부 지원 없이는 발전할 수 없는 것이다. 성공한 고용형태로서 영구의 렘플로이 공사, 스웨덴의 보조금고용, 네델란드의 사회고용, 미국의 지원고용 등 어느 하나도 정부의 출연금으로 이루어지지 않은 것이 없으며, 특별히 간과할 수 없는 것은 국민 소득이 우리나라보다 낮은 시기에 이루어 졌다는 것이다.
따라서 장애우 고용촉진 발전계획은 부담금으로 해야 하는 정책사업과 정부출연금으로 해야 하는 정책 사업을 구분하여 수립되어야 할 것이다. 이번 건의안에 제시하고 있는 정책 사업 중에서 보호 작업장 지원, 복지공장 설립지원, 직업재활시설의 복지공장유도를 위한 지원 등을 부담금으로 지원하는 것은 합당하지 않고 국가 책임주의적인 정부출연금으로 지원해야 할 성격의 정책 사업임으로 이를 위해서는 선진외국들과 같이 정부가 의지를 가지고 민간 자원 이상으로 출연해야 균형 있는 발전을 할 수 있다. 그렇지 않고 부담금에 의존하는 발전계획을 세웠을 경우에는 일반고용과 보호고용이 다 같이 발전할 수 없는 침체상태에 머물 수밖에 없다.
둘째로 중장기 고용촉진을 위한 발전 계획은 중증장애우 중심의 일반고용을 핵심으로 하는 현대적 직업재활 이념 위에서 이루어져야 한다.
일반고용에 있어서 중증장애우 중심의 발전계획을 수립하지 않는 한 직업재활의 존재의미를 상실하게 되는 것이다. 앞에서도 언급한 바와 같이 1960년대의 후반기부터 선 진국들은 중증장애우의 욕구확대와 1970년대의 장애우 권리 선언기를 맞이하여 종래의 경증장애우 중심의 산업인력 개발정책을 실시했던 장애우 직업재활을 중증장애우 중심으로 궤도를 수정하게 되었다.
국제적인 추세가 중증장애우 중심의 인도주의적 이념 위에서 직업재활이 성숙되고 있음에도 불구하고 우리나라의 고용촉진정책은 항상 중증장애우를 직업재활의 핵심에서 배제하고 있다.
본 중장기 발전계획에서 다행히 중증장애우를 위한 직업평가 및 직업훈련이 가능한 내용이 계획에 다소 포함되어 있으나 중증장애우의 직업훈련을 고용으로 연결시킬 수 있는 정책 사업이 없으므로 중증장애우의 일반 고용촉진을 기대할 수 있는 정책대안은 될 수 없는 것 같다. 중증장애우에 대한 일반고용은 철저한 평가와 철저한 훈련이 전제되어야 하며 이와 같은 기초과정의 연장선상에서 훈련된 장애우 기능 인력을 수용할 수 있도록 일반고 용사업체의 작업구조 변화가 이루어지지 않으면 성공하기 어렵다.
따라서 앞에서 부담금 사용에 대해 언급한 바 있거니와 대형 사업체가 납부한 부담금으로 조성된 고용 촉진기금으로 중증장애우를 수용할 수 있는 구조변화가 용이한 중소 사업체의 작업구조개선(단순작업의 직렬적 또는 병렬적 연결 구조로 개선)을 적극 지원함으로써 중소사업체의 육성정책과 중증장애우 고용촉진정책이 맞물린 발전계획이 수립되어야할 것이다.
이상으로 고용발전계획에 대한 전반적인 문제점으로 정부의 국가책임주의적인 의지 부족과 경증장애우 중심의 산업인력개발을 위한 전근대적인 직업재활형태로 출발하고 있음을 문제점으로 지적하면서 구체적인 부분 몇 가지만 살펴보고자 한다.

(1) 연계고용제 실시("96년부터)
연계고용은 장애우 일반고용과 보호고용의 본질을 근본적으로 무시한 고용형태이기 때문에 이 제도를 도입할 경우 일반고용과 보호고용을 본질적으로 약화시킬 수밖에 없으며 연계고용이 확대될 경우 분리고용이 확대되어 사회통합을 추구하는 장애우 복지 이념의 붕괴현상을 초래하게 된다.
① 일반고용을 본질적으로 약화시킨다.
할당제 일반고용은 장애우의 장애정도나 특징으로 인해 일반고용시장에서 장애우 스스로 취업이 어려운 장애우를 일반사업주가 의무적으로 고용하도록 법제화하고 장애우 고용으로 발생하는 손실을 막기 위해 적절한 정부지원을 전제로 하는 고용제도이다.
따라서 일반고용제도의 본질은 직업을 통한 장애우의 사회통합을 실현하기 위해 의무고용사업주가 의무적으로 장애우를 고용하는 것이며, 일반 고용제도를 채용하고 있는 이상 그 본질을 약화시키는 어떤 형태의 고용도 존재해서는 안 되는 것은 말할 필요도 없다. 그러나 연계고용은 「의무고용사업주의 의무적인 장애우 고용」이라고 하는 일반고용의 본질을 무시해 버리고 의무고용사업주가 정부의 의무를 대신하여 직업재활시설(보호고용시설)을 지원 하고 그 대가로 부담금을 감면(의무 고용률을 인정)받는 비본질적인 고용형태이다. 따라서 연계고용을 채용하면 일반고용의 본질이 약화되고 그 결과 일반고용이 침체될 수밖에 없다.
② 보호고용을 본질적으로 약화시킨다.
장애우 보호고용제도는 일반고용에 취업이 어려운 중증 장애우가 경제적 효용가치생산 또는 비경제적 효용 가치생산을 통해 사회통합을 지향할 수 있도록 보호적 조건을 전제로 이루어지는 생산형 보호고용과 취로생활형 보호고용을 포함한 고용제도이다.
따라서 보호고용제도는 헌법 제32조와 제34조에 규정한 장애우의 국민적 권리 (근로권과 생활권)보장을 위해 정부가 의무와 책임을 가지고 국가 책임 주의적으로 육성하는 것이 본질이다. 이와 같은 보호고용의 본질 때문에 어떤 이유로도 정부가 보호고용에 대한 의무와 책임을 회피 할 수 없다. 또한 어떤 이유로나 조건으로도 일반고용의 의무고용사업주가 정부의 보호고용에 대한 의무와 책임을 대신하는 형태로 보호고용에 참여할 수 없으며, 어떤 이유로도 보호 작업장에서 일하고 있는 장애우가 일반고용의 고용율이나 부담금으로 환산될 수도 없다.
그러나 현행 고용촉진법의 개정에 의해 도입된 연계고용 제도는 정부가 의무와 책임을 가지고 육성해야 할 보호 작업장을 일반고용의 의무고용사업주(민간자원)에게 정부를 대신하여 지원하도록 하고 그 대가로 보호 작업장의 장애우를 부담금으로 환산하여 감면받는 고용형태로 보호고용의 본질을 근본적으로 무시하는 비본질적 고용형태를 제도화 한 것이다. 이와 같은 비본질적인 연계고용을 도입할 경우 정부가 보호고용에 대해 가져야 하는 국가 책임 주의적 의무와 책임을 회피할 수 있는 장치를 제도화함으로써 보호고용을 본질적으로 약화시키는 결과를 가져오게 된다.
③ 장애우 분리고용을 확대 시킨다
장애우 고용정책은 장애우의 사회통합을 위해 일반고용을 최대로 확대해야 하나 일반고용이 어려운 중증장애우가 있기 때문에 최소한의 보호고용이 필요불가결할 것이다. 그러나 만일 연계고용이 발전될 경우에는 의무고용사업 주가 일반고용을 위한 의무와 책임을 버려두고 보호 작업장 지원에 치중하는 현상이 나타나기 때문에 일반고용이 약화되는 반면에 비본질적으로 분리고용을 확대시키는 결과를 가져오게 되며, 이에 따라 「사회통합」이라고 하는 재활이념의 붕괴를 초래하게 된다.
이상에서 본 바와 같이 연계고용제도가 도입되어 발전되면 될수록 일반고용과 보호고용의 본질성이 약화되고 비 본질성이 강화되는 결과를 가져올 수밖에 없다. 발전적인 특수한 고용형태로서 유명한 영구의 렘플로이 공사와 네델란드의 사회고용은 보호고용이며, 스웨덴의 보조금 고용과 미국의 지원고용은 일반고용으로 각각의 특수성을 가지고 발전했으나 이들 고용형태 중 어느 것도 그 특수성을 살리기 위해 일반고용과 보호고용의 본질을 무시한 형태는 없다.

(2) 경증장애의 직업훈련을 위한 공공직업훈련지원 경증장애우의 통합훈련을 위한 일반 직업 훈련시설 지원 정책의 타당성은 당연히 인정되어야 할 것이다. 다만 이와 같은 정책을 시행하기 위해서는 먼저 위탁훈련정책을 수립하고 이 정책에 따라 직업안정기관과 기초전문기관 (직업 평가 및 적응훈련기관)에서 위탁훈련 가능급 장애우를 정밀하게 평가 분류하고 직업지도를 통해 위탁훈련 안내통로가 수립됨으로써 효과적으로 시행해야 할 뿐 아니라 경증장애우 직업훈련은 완전히 통합훈련에 의해 실시하고 별도로 할 필요가 없도록 정책을 수립해야 할 것이다.
그러나 현재 일산직업전문학교에서도 대부분 통합훈련이 가능한 경증장애우를 중심으로 하는 훈련을 그대로 실시하고 있는 반면에 열악한 중증장애우 훈련은 방치하고 있는 상태에서 또 다시 경증장애우 훈련을 위해 추가로 투자하는 것은 비생산적일 뿐만 아니라 직업재활정책의 계획성에도 문제가 있는 것이다.
경증장애우에 대한 통합훈련이 정책적으로 이루어질 경우에 일산직업전문학교는 고도의 첨단기술훈련 욕구를 가진 장애우를 대상으로 고급인력 양성기관으로 전환하는 것이 효율적이며 이런 훈련기관은 우선 일산직업전문학교 1개소로 충분하고 그 효과와 수요에 따라 확대할 필요성 이 있을 때 확대해도 늦지 않을 것이다.
이런 고급인력 양성기관은 장애우로서 능력이 있을 경우 중증장애우이나 중증장애우를 막론하고 받아들일 수 있는 시설과 훈련 직종을 갖추어야 하며 훈련방법에 있어서도 일률적인 훈련, 소집단 훈련 및 개별훈련을 실시할 수 있어야한다.

(3) 직업재활 종합 센터 및 직업평가 센터 건립
장애우 고용은 기초전문기관의 기능이 정상적으로 발휘 될 수 있는 상태에서만 활성화 될 수 있는 직업재활과정의 최종적 산물이다. 1991년부터 현재까지 우리나라의 장애우 고용촉진정책을 시행해 온 과정에서 기초전문체계가 완전히 무시되었고 다만 기초과정 없는 고용(취업)에만 전념한 결과는 고용실적은 자연증가율 이상을 넘어서지 못한 것으로 분석된다. 일본은 서구 선진국에 비하면 후진성을 면치 못한 부분이 많지만 전국을 대상으로 하는 기초전문기관이 2개소 (국립 종합직업 재활센터, 국립직업재활센터)가 있고 각 지방에 직업재활센터가 52개소 있어 종합적인 직업평가와 개별화된 적응훈련을 철저히 실시하고 있어 사회적 요구에 대처할 수 있는 전문 인력을 양성할 수 있는 기능을 발휘하고 있다.
중장기 발전계획에서 직업재활종합센터 2개소와 각 지역별로 직업평가센터 설치계획을 가지고 있어 다행한 일이며, 이것이 장애우 (특별히 중증장애우)의 직업평가와 직업적응훈련 및 직업훈련 등 직업재활의 기초적 기능을 발휘함으로써 건전한 고용촉진을 가져올 수 있는 직업재활과정의 총체적 체계로 연결되어야 할 것이다

글 / 권도용(한신대학교 재활학과 교수)